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探讨|关于县级政府深入推进综合行政执法改革的思考

阅读次数: 出处: 发布日期:2019-06-28 16:01:00

本文来源:《行政科学论坛》2019年第04期

本文作者:中共郑州市委编办课题组 陈春梅 赵宏 张伊彤 苗孟佳


深化行政执法体制改革是深化党和国家机构改革的重要内容,推进综合行政执法是深化行政执法体制改革的着力点。

近年来,郑州市在推进县级政府综合行政执法改革方面不断探索改革路径,从整合县(市、区)文化市场、交通运输以及城市管理等部门的行政执法资源着手,聚焦机构调整、职权界分和队伍建设,初步构建了切合郑州市实际的综合行政执法体系,取得了明显成效。但是,在当前综合行政执法改革不断深入推进的过程中,制约改革的各类问题也不断显现。

现结合郑州市县级政府综合行政执法现状及遇到的共性问题,浅谈对深入推进县级政府综合行政执法改革的思考,以为改革顺利推进提出对策和建议。

一、郑州市县级政府综合行政执法的现状

郑州市下辖12个县(市、区),县级行政执法力量集中在文化市场、交通运输、城市管理、工商质监、食药监管、劳动监察、国土资源、商务、物价、农业、粮食、盐业、水务、民政等领域,共计206个执法机构,平均每个县级政府拥有近20个执法机构。自2010年县级综合行政执法改革拉开帷幕以来,按照“整合队伍、提高效能”的原则,合理配置同一领域执法力量,如文化市场、交通运输等领域,减少了执法队伍种类,推进部门内部行政执法机构整合。于2017年重点理顺城市管理执法体制,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行使行政处罚权,探索跨领域、跨部门的综合行政执法。

(一)整合文化市场执法力量,实现文化市场综合执法

根据《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》的要求,各县(市、区)通过统筹文化市场执法力量资源配置、明确文化市场综合执法适用范围、完善文化市场综合执法管理体制等方式,整合了文化、文物、新闻出版、广电、版权、“扫黄打非”等文化市场领域有关行政执法力量,组建了文化市场综合执法大队,相对集中行使文化(文物)、新闻出版(版权)、广电等部门的行政处罚权以及机关的行政强制权、监督检查权,开展日常巡查、查办等执法工作,实现了基层文化市场内部执法机构的综合设置,改变了以往因执法主体多元导致的重复执法、多头执法、相互推诿等现象,实现了执法主体、执法权责、执法力量“三统一”,保证了对文化市场监管的权威有效。

(二)整合交通运输领域执法权限,实现交通运输综合执法

改革前,各县级政府的道路交通运输行政执法职能由交通路政管理大队、公路运输管理所、公路管理局、地方公路管理所等机构分别行使,执法职能分散且机构之间职责交叉,执法边界不清、推诿扯皮、超编严重等问题突出。通过改革,整合了分散在交通运输管理、干线公路管理、农村公路管理、道路运输管理、出租汽车管理等机构的监督检查、行政处罚、行政强制以及超载超限治理职能,成立了交通运输局执法所,加挂交通运输局执法大队牌子,统一行使辖区内道路交通运输监督检查和执法工作。通过改革,形成了交通行政执法与行政审批分离、行业管理与监督管理职能明晰的工作格局,改变了交通执法工作以罚代管的陈旧局面,杜绝了执法权力寻租行为,让交通运输秩序更加规范有序。

(三)整合城市管理领域执法力量,实现城管综合执法

2017年,郑州市各县(市、区)按照关于构建“权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序”的城市管理体制改革要求,整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城管执法等城市管理职能和相关机构,组建了城市管理和综合执法机构。目前,各县(市、区)均已组建城市管理局、加挂城市综合执法局牌子或通过对现有机构更名、加挂牌子等形式完成了综合执法机构整合,并下设城市管理执法大队,具体承担城市管理综合执法任务。同时,向乡镇(街道)派驻执法中队,基本实现了“精简机构、充实基层”的改革目标。

(四)探索整合其他领域执法队伍,实现同一领域综合执法

在推进文化市场、交通运输等领域综合执法改革的同时,个别县还在卫生计生、工商质监、食品药品监管、农业畜牧等领域探索行业综合执法。在对各部门行政执法职能进一步梳理的基础上,对职能相同或相近的执法机构进行整合,统一交由部门内部一个执法机构(含内设机构)行使。通过统筹机构设置、调整职责、保障经费形式等方式,分别在相应领域组建了卫生计生监督所、工商管理和质量技术监督所、食品药品监管机构以及农业畜牧综合执法大队等,基本实现了同一领域一支队伍执法。

二、现行综合行政执法存在的问题

通过近几年的综合行政执法改革,郑州市各县(市、区)基本实现了从单个领域执法机构整合到多领域执法力量整合、从行业内部执法改革到综合行政执法改革的转变,改革的深度和广度不断拓展,执法的权威和效能得到提升。但是,目前仍存在着以下几个问题亟待解决。

(一)缺乏有力的法律法规支撑

综合执法机构具备法律法规授权是实行综合执法的大前提。目前,我国有关综合执法的依据散见于《行政处罚法》《行政强制法》中部分授权性条款规定以及国务院制定的关于推进相对集中行政处罚权工作的一系列通知和决定中,各地综合执法机构的管理模式、执法范围不尽相同。

此外,就综合执法主体来讲,大多数县级综合执法机构为新组建的事业单位,在日常工作中承担着大量的行政执法职能,执法主体的改变、执法机构性质等问题的存在势必会影响综合执法职能的发挥,也削弱了行政执法的权威性和严肃性。

(二)现行管理体制有待进一步理顺

一是财政保障力度不统一,难以全面保障执法工作。县级执法部门的经费来源形式有全供、差供,有的甚至是自理。而在实际执法工作中,县级综合执法机构面临的任务重、事项多,需要有足够的经费来提供技术、交通等方面的支持。经费来源的不统一,导致无法及时、全面地保障执法工作,执法效能大打折扣。特别是对于经费自理的行政执法机构,如各县(市、区)的环境监察大队、国土资源执法监察大队等,由于机构编制人员经费自理,在行政执法过程中容易造成目的趋利化倾向,从而出现以罚代管现象。

二是市、县两级事权划分不明晰,影响了行政效能发挥。目前,市、县两级政府的事权缺乏明晰的划分,导致上下级政府之间的事务权责界定不明,政府越位和缺位的现象同时存在。

以城市管理综合执法为例,城市管理局在市、县两级各自设有执法队伍,但是县级城管执法机构与郑州市城管局职能职责上下不一致,造成上级部门在安排有关市政、园林、规划及属地管理等工作时,因职能上下不一致,往往需要两个甚至多个部门共同完成,容易出现上下不对口、协调不畅、多头管理等问题,不利于城市管理与执法工作的顺利开展。

三是管与罚界限不明晰,执法效果难以维持。实施综合行政执法改革后,行业审批、日常监管等管理职责在行政主管部门,行政处罚权在综合执法部门。有的部门还混淆了管理和执法的性质,将监管职能转移到执法层,以罚代管,将压力过度集中于末端执法环节,导致管理权限和处罚权限简单割裂,前期管理跟不上,执法效果难以维持,管理和执法效率双低下,容易出现管理真空,造成新的推诿扯皮。

(三)综合执法横向联动配合不够

一是执法机构与职能部门之间信息共享不够。目前,信息资源共享平台尚未建立,综合执法机构与职能部门的信息不对称,影响了执法效率。尤其是在城建、规划、国土等领域,职能部门掌握着许可、验收、办证等关键信息,对违建案件的查处多来自群众举报或日常巡查,导致综合执法较为被动。

二是执法机构与司法部门联动不够。综合执法部门在实际执法过程中常需要申请公安、法院协助强制执行。但是,公安警力和法院执行力量有限,申请程序复杂、环节多,造成部分阻碍执行公务的案件处理不及时,或部分申请执行的综合行政执法案件不能及时执行到位,这就削弱了综合执法的效力。

(四)综合执法队伍管理有待优化

一是综合执法人员数量不足,不能满足执法基本需求。县级普遍存在行政编制少的问题,虽然县级执法机构数量多,但是执法人员严重不足。除了工商执法机构外,其他执法机构均为事业编制。随着城市框架拉大,城镇化工作不断推进,执法任务越来越重,造成目前有大量外聘人员协助执法的现象。

此外,部分领域的执法专业性技术和专业知识要求较高,而职能部门存在只将执法职能下放,往往未将与这些执法职能相关的专业人员、设备、经费及时下放的现象,这就造成综合执法职责与现有执法力量不匹配。

二是综合执法人员身份多样,不利于统一管理。在县级综合执法队伍中,不仅有行政编制人员、事业编制人员,还有大量的外聘人员。

一方面,人员编制不统一,待遇不同,导致执法机构人员整合划转难度较大。虽然各县(市、区)综合执法体制改革已基本完成,综合执法机构已成立、人员基本到位,但是一线执法人员的具体人事关系划转还在逐步推进中。若以“一刀切”式统一转为行政编制,县级政府现有行政编制严重不足;若统一转为事业编制,更会引发各类矛盾。

另一方面,执法人员身份多样,且来自不同执法领域,缺乏综合执法学习和培训。综合执法要将多项行政执法职能同时聚合在一个部门,而不同部门执法事项的执法依据、流程、处罚措施,甚至执法文书等都要求各异,这对于执法人员的能力素质是一项很大考验。

(五)执法重心下移有阻力

一是乡镇(街道)缺乏执法依据。目前法律法规、部门规章中未明确赋予乡镇(街道)行政执法权。乡镇政府作为一级政府虽然有独立的行政管理和决策权,却无行政执法权;街道办事处作为政府派出机关也没有执法权限。因此,在执法重心下移过程中势必会出现执法主体不合法、无法可依的现象。

二是乡镇(街道)承担权责不对等。乡镇(街道)在无执法权、无事前审批权的情况下,却因属地管理的原则,承担着大量事中事后监管职责,这就制约了乡镇政府、街道办事处日常社会管理和公共服务等职能的行使。一旦出现行政诉讼,由于存在执法主体与责任主体相分离的现状,乡镇政府、街道办事处多将面临败诉的局面,这对行政职能的有效实现造成了一定负面影响。

三是执法力量未能对应下沉。由于县级执法人员数量有限,执法力量难以触及每一个乡镇和街道办。在专业执法方面,除了工商质监所、食药监所外,大多数执法部门没有在乡镇、街道办设立派出机构。综合行政执法改革后,多数乡镇虽然设置了综合执法中队,但是动态巡查和日常监管不到位,专业技术和专业知识不匹配,导致基层难以有效承接下放的执法任务。

三、深入推进综合行政执法改革的建议

(一)健全完善综合执法方面的法律法规

一是明确上位法,让综合执法工作有法可依。可通过从国家层面制定一部全国性的综合执法领域法律法规,打破部门立法惯例,从更高层次明确综合执法的职责定位以及执法主体、权限范围、执法程序等,厘清综合执法机构与各职能部门的关系,明确各层级政府的职责权限,坚决杜绝法外设权,从而促进综合执法工作依法推进、协调发展。

二是解决执法主体合法性问题。可由上级政府出台相关规定,赋予综合执法主体行政处罚权,实现综合执法工作的法定化。或者可通过地方立法,赋予乡镇、街道行政处罚权,明确乡镇、街道的行政执法主体资格。

(二)理顺现行管理体制

一是规范执法机构设置,全面保障执法工作。将执法队伍建设和工作经费全额纳入政府财政预算,保证综合执法机构的财政供给,以标准化、规范化、制度化建设的要求,在车辆配备、办公用房、办案经费和智能化办公等软硬件设施上,优化综合执法工作配置。

此外,明确人员划转标准,统筹考虑人员划转数量、人员划转方式、人员经费形式、科级股级干部安置等。例如,不同编制形式的人员可按统一转岗、按一定比例转岗或通过考试按成绩先后顺序部分转岗,先易后难,稳妥推进改革后续工作。

二是科学划分市、县两级事权,优化政府职能纵向配置。上级部门在下放职权时,应坚持事权、财权和责任相统一的原则,统筹考虑综合执法的连续性、高效性和便民性,合理确定市、县两级执法职责分工,该放的放到位,不该放的管到位。推行市本级或市辖区只设一个执法层级,市辖区综合执法部门能够承担的执法职责由县级履行,市本级加强执法监督。

此外,在下放职责的同时,要相应下放机构、编制和人员,特别是专业技术人员,以保障基层政府有必要的执法资源,进而能够更加全面正确地履行职能。

三是建立权责清单,明确执法部门的职责权限。建立权责清单制度和责任追究制度,完善动态调整权责清单机制,处理好管理权与处罚权衔接的问题,明确综合执法部门与相关职能部门间的责任和边界,避免综合执法部门因管理事项过于宽泛而力不从心。

同时,处理好综合执法与专业执法的关系,对于专业技术性较强、不适合划转的执法事项,仍由原职能部门承担,建立综合执法与行业管理之间科学、有效的沟通运作机制,避免综合执法部门因执法事项过于专业而无法胜任。

四是拓宽综合执法领域,提高监管水平。进一步整合相近职能,精简执法队伍,科学确定综合执法范围,推动县级政府在市场监管、生态环境保护、农业、城市建设等领域的综合执法改革工作。探索在市场监管、生态环境保护、农业、城市建设等领域,整合组建综合行政执法队伍,保留必要的专业技术性强的执法队伍,实现“一个部门一支队伍”“一个领域一支队伍”,切实解决多头执法这一现实问题,提升执法效率和监管水平。

(三)建立横向联动机制,促进部门间配合

一是建立综合执法部门与职能部门合作协调机制。在县级政府层面成立综合执法工作协调小组,定期召开联席会议,商讨解决疑难问题,强化各部门的协作意识。

二是加强对信息技术的运用。充分利用互联网、物联网、大数据等信息技术,建立部门间的信息共享平台或“互联网+指挥平台”,推进行政执法信息一体化,打破“信息孤岛”,实现信息资源共享。将综合行政执法逐步由高成本执法向新型监管方式转变,推进智慧型综合执法,实现政府治理能力现代化。

三是完善司法协助机制。建立综合执法机构与公安、检察、法院的信息共享、案情通报制度,明确案件移送标准及程序,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接,增强综合执法的法律效力。

(四)规范管理综合执法队伍

一是创新机构编制管理,充实执法力量。一方面,根据辖区面积和综合执法部门实际工作量,实现在各县(市、区)范围内动态调整人员编制,及时充实一线执法力量;另一方面,可参照《行政执法类公务员管理规定(试行)》,借鉴广州市将城管人员纳入行政执法编制的做法,设置行政执法专项编制。

二是严格执法资格管理,践行文明执法。推行执法人员实名制管理,严格实行综合行政执法人员持证上岗制度,执法资格考核不合格者不得从事执法活动。同时,注重法律法规知识、行业技能等方面的培训,全面提高执法人员专业素质和执法能力。

三是建立一线执法人员人才流动机制。完善和落实综合执法人员职务晋升、干部交流、工资待遇、社会保障等制度,实行执法岗位补贴制度,如建立越到基层、津补贴越高的制度,引导一线执法人员扎根基层,从而让基层综合执法人员留得住、干得好。

(五)强化综合执法属地化,推动执法重心下沉

一是明确乡镇(街道)执法主体资格。建议赋予乡镇政府、街道办事处行使与其责任相适应的综合行政执法权限。将直接面向群众、量大面广、由乡镇或街道服务管理更方便有效的社会管理权限依法下放,设置乡镇(街道)综合执法机构,探索一支队伍管执法。

二是理顺乡镇(街道)与派驻机构关系。对一些法律法规明确不宜下放到乡镇的事项权限,可明确由县(市、区)直部门的派驻机构执行。同时,对派驻机构负责人实行乡镇(街道)和派驻单位双重管理,由乡镇(街道)对其进行日常绩效考核,从而加强乡镇(街道)对派驻机构的管理。

三是完善基层执法配套机制。从机构设置、力量配备等方面入手,赋予乡镇(街道)机构设置自主权,提升乡镇(街道)对综合执法队伍的协调指挥能力。同时,明确基层办事依据、规范政策标准和工作流程,控制乡镇(街道)在综合行政执法方面的自由裁量权,并辅之以必要的监督措施,破解乡镇执法“看得见管不着、管不好”的难题。

总之,综合行政执法改革是深化行政执法体制改革的重要着力点,涉及各级执法部门机构和执法人员,关系着广大人民群众的切身利益,需要我们进一步转变思维模式和执法理念,调整优化政府机构职能,运用法治思维,敢于自我革命,为改革积累经验,从而达到建设人民满意的服务型政府的最终目的。