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行政执法效益研究

阅读次数: 出处: 发布日期:2018-10-09 15:01:00

作者单位:赵如松,上海市行政法制研究所。

本文来源:上海市政府法制办《政府法制研究》2015年第2期(总第270期)。

摘要

在行政执法领域,不同程度的成本投入以及不同方式的成本投入都会影响到行政执法活动的产出,进而影响到行政管理目标实现的效果。

行政执法效益实际上是行政执法活动的相关实际投入与实际管理效果之间的差值,是用来设计行政执法方式和检验行政执法活动优劣的指标。


本文在界定行政执法效益的概念、构成要素和实体要素的基础上,从经济学理论的视角分析了行政执法效益实现的几种方式,最后探讨了运用行政执法效益分析来实现现行行政执法模式变革的思路。




法的生命来自于法的实施,而作为法的实施的有机组成部分的执法在法的实施中扮演着一个重要的角色,其效益之高低往往直接影响到法的有效性。


一般说来,执法有广义和狭义之分。


广义的执法指的是国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动。


狭义的执法是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员,在行使行政管理权的过程中,依照法定的职权和程序,贯彻实施法律的活动,即通常所称的行政执法。


考虑到行政执法与人民群众的日常生活密切相关,且其质量之优劣对社会影响巨大,因此本课题将行政执法之效益确定为研究对象来加以探讨,以期通过借用法经济学部分理论进行分析的方式,能够对行政执法效益及相关法的有效性之提高提供不同的参考视角。


一、行政执法效益的概念


在经济学上,任何一项经济活动都会有一定的成本投入和收益产出,但是并不是所有的经济活动都会产生效益,因为效益是指一个生产过程以最小的投入总成本达成既定水平的产出,或一个生产过程使既定的投入组合可达成的产出水平达到最大。在现实中,这两种情况并不是所有的经济活动都能实现得了的。


同样在行政执法领域,作为实现行政管理目标不可或缺的重要手段之一的行政执法活动也需要一定的成本投入,当然相应的也会有一定的收益产出,不同程度的成本投入以及不同方式的成本投入都会影响到行政执法活动的产出,进而影响到行政管理目标实现的效果。


而是否能够产生效益,就要看这种行政执法活动是否能在既定的成本投入的前提下,达成行政管理效果最大化的目标,或者是为达成既定的管理效果而实现的成本投入最小化的目标。因此真正能够被用来设计行政执法方式和检验行政执法活动优劣的指标应当是行政执法效益而不是目前所常用的行政执法收益。


那么如何来定义行政执法效益呢?笔者认为,所谓行政执法效益实际上是行政执法活动的相关实际投入与实际管理效果之间的差值,是行政执法活动对经济环境、社会环境、自然环境,以及经济运行产生的正面影响。


如果投入较小的行政执法成本就能取得既定的效果、达到预期的目标,或者是投入既定的成本能取得较大的效果、较圆满地实现预期的目标,那么,这种行政执法活动就是有效益的;反之,则是无效益的。


二、行政执法效益的构成要素:成本与收益


正如上文所提及的,行政执法活动的效益是行政执法收益与行政执法成本之差。因此,要研究行政执法的效益,首先就必须研究与其相关的两大构成要素,即行政执法成本与行政执法收益。


(一)行政执法成本


任何法律的实施都会引起程度不同的耗费,这被称为法律的实施成本,而行政执法成本是法律实施成本的一个有机组成部分。行政执法成本有广义和狭义的区别。


广义上的行政执法成本总体上包括两大类别:


一是执法成本,即行政执法主体为确保法律的有效实施而投入的大量人力、物力和财力;


二是守法成本和违法成本,即在法律实施过程中,行政管理对象因遵守行政管理法律、法规、配合监管工作所产生的人力、物力消耗,以及由于法律的禁止性规定和限制性规定对某些人产生的不利影响或净效用损失。而狭义的行政执法成本则单指执法成本。


1、执法成本


无论是属于广义的范畴还是狭义的范畴,执法成本都是指行政执法主体为保障法律运行,开展执法活动而支付的一切费用,包括为法律实施进行宣传、设置机构、配备人员、进行体制机制改革、实施审批与许可,开展具体执法活动以及执法监督等诸方面所产生的耗费。


这类成本大体上可以被划分成机构成本、人员薪资、执法经费、纠纷处置成本、诱导与培训成本、行政补偿、行政奖励与救助成本、不可预期成本等7大类别。


(1)机构成本


行政执法需要有法定的被授权主体具体实施,因此必须拥有一个执法机构。由此,该机构所涉及的办公场所设立、设施设备的添置、机构开办和运营,以及建立网络、协调与其他机构关系等活动产生的各种财务成本,都应该被纳入机构成本的范畴。


由于机构成本中的绝大部分基本上属于一次性投资,而剩下的也基本属于常量,因此从经济学的角度上看,将越多执法事项归并到同一个执法机构下进行执法,那么单位机构成本就越低。


(2)人员薪资


行政执法需要借助特定的专门人员具体实施,以保障法律能得到切实的遵守,因此为执法机构配备与执法需求相适应的执法人员就成为一种必须。


从经济学上讲,执法机构的人员薪资可能会存在一个年度的增量,但由于执法人员编制的相对固定,因此人员薪资数尚属于一个可估算的常量。


与机构成本相同的是,将越多执法事项归并给同一批执法人员进行执法,那么单位人员薪资就越低。


需要特别指出的是,由于现在城市管理中行政执法辅助人员越来越多,且其数量变化往往是非线性的,因此,这一部分人员薪资是属于较难确定的非常量范畴。


现实中,这部分人员的薪资也是单独列账支出的。但是可以肯定的是,这部分薪资应该被纳入执法成本的范畴。


(3)行政执法经费


执法所需经费具体体现为行政执法主体及其人员为制止行政违法行为,保障法律得以切实遵守而从事执法活动所产生的人力、物力和财力支出。


抛开某一特定行政区域的财政境况不谈,行政执法所需的经费的高低与执法程序、执法手段、执法对象行为、执法环境,特别是法律制度的设计密切相关,其中法律制度的设计对行政执法所需经费会产生重要影响。


另外,在行政执法实践中,执法活动本身也是影响执法所需经费的重要因素。执法的范围、力度和水平等都影响着执法所需经费的变动。执法所需经费会随行政执法活动范围的扩大而增加,随行政执法活动开展的频率增加而增加。


需要特别指出的是,不适当的行政执法程序和执法手段会增加行政执法所需的经费。


(4)纠纷处置成本。在行政执法实践中,由于依法行政水平和能力的原因,行政执法纠纷的发生从某种程度上说是无法避免的。


而一旦发生行政执法纠纷,行政机关甚至是司法机关就需要投入大量的时间、人力、物力来处理或者应对行政复议和行政诉讼。


特别是当一项新的法律实施或者行政执法体制或者机制发生变化之后,必然引起现有的行政监督和行政救济体系监督事项的增加,进而提高了行政监察、行政复议、行政诉讼的经济成本。


从行政执法实践来看,纠纷处置成本是一种高概率的、代价高昂的或有成本,其在行政执法成本中所占有的比重在很大程度上直接影响着行政执法效益的高低。


(5)诱导与培训成本。法律的普遍遵守需要各类引导和宣传,以获得行政相对人的自愿认可和遵从,由此所耗费的人力、物力和财力应当纳入行政执法成本的范围。


行政执法队伍的素质直接关系到行政执法的水平,而定期的培训是保证行政执法队伍法制素养的一个重要途径。因此,必要的培训成本也是行政执法成本的一个重要组成部分。


(6)行政补偿、行政奖励和救助成本。通常情况下,为了行政执法的需要,给法律的负收益群体提供行政补偿,或者给社会提供正收益的行政相对人提供行政奖励,以及行政相对人从政府获取的包括最低生活保障、流浪人员救助等各类救助,都属于行政执法成本的重要组成部分。


(7)不可预期成本。在一些特殊执法领域,如高科技发展所产生的执法领域,由于其执法不确定性和相应的执法风险会带来额外的费用,这就是执法时的不可预期成本。这类成本往往带有很大的不可测性,且机会成本较高。


2、守法成本


法律规范带有强制性,这往往迫使公民、法人或者其他组织为遵守相关法律规定而必须或多或少地约束自己的行为,配合相关法律制度的实施,从而达成服从法律规定或者与法律的规定保持一致的目标,进而避免因违法违规而招致行政执法更大损失的结果出现。


为此,行政管理相对人必须支付一定的最低费用,这就是守法成本。


守法通常包括三种情形:


一是不违法。一般来说,“不违法”是要求组织和个人以不作为的方式守法,只要公民不做什么行为,就可以守法,这种情况,通常不需要成本或者不需要太多的成本;


二是按照法律规定尽法律义务。有时候,公民、法人或者其他组织守法,必须通过承担一定的法律义务的方式来实现,通常采取的是作为的方式,即要求公民、法人或者其他组织有所作为,这就会产生成本。


三是护法,即公民、法人或者其他组织基于责任感和对法律的认知,自觉维护法律尊严、保证法律有效实施的活动,这是守法的一种相对比较高层次的表现形式,这种守法形式所带来的成本一般较高。


守法成本的高低直接制约着公民、法人或者其他组织守法的程度和水平,甚至在一定程度上对公民、法人或者其他组织的行为选择具有决定性的意义。


如果守法成本低,人们就选择守法、拒绝违法;相反,如果守法成本很高,高到一定程度时,人们就选择不守法,甚至为了逃避守法的高成本转而选择违法。


需要特别注意的是,在行政法领域,行政执法是对公众消费行政法过程的一种监督纠错机制。行政法通常要约束和限制独立个体为追求自身利益而将其制造的损失转嫁他人承担的产出最大化的行为,即外部不经济问题。


因此,行政法的本质特征就决定了行政法及其重要组成部分的行政执法与独立个体的个人偏好具有背离的倾向。


独立个体遵守行政法和服从行政执法可能意味着放弃依市场手段进行交易的部分可得利益,或者意味着增加支出,所以这种情形下的私人守法成本就会比较高。


此外,不适当的行政执法程序和执法手段会增加行政相对人的守法成本。


综上所述,行政执法成本主要是由执法成本和守法成本构成的。我们可以用这样的公式予以表示:行政执法的总成本=执法成本+守法成本=机构成本+人员薪资+行政执法经费+纠纷处置成本+诱导与培训成本+行政补偿+行政奖励+救助成本+不可预期成本+守法成本。


需要指出的是,随着具体行政执法活动种类的变化,行政执法总成本的具体组成也会有一定的区别。


(二)行政执法收益


行政执法的收益主要由三个部分构成:一是时间收益;二是经济收益;三是社会收益。


1、时间收益


行政执法的时间收益主要是指行政执法机构通过适时的行政执法预防或制止违法违规行为而维护社会秩序和公共安全所带来的收益,它所反映的是各类社会关系对法律的需求能够得到及时满足时的正效益,以及各类社会关系对法律的需求不能得到满足时的负效益,从而造成的社会关系的有序状态或混乱状态给社会所带来的有利与不利的影响。


时间收益属于难以量化指标,且在一定的情形下带有滞后性。对时间收益的考量主要集中在对行政执法的适时性方面,即预防型执法与纠错型的执法相结合。


时间收益为正值的行政执法活动是有效率/高效率的执法活动;反之,则是无效率/低效率的执法活动。


2、经济收益


行政执法的经济收益主要是指行政执法机构通过收取罚金、没收违法所得等行政处罚的方式为国家财政所创造的那部分收益。经济收益属于有形收益。


一般情况下,可以通过物质生产领域的经济指标来进行考核,属于可量化指标。


经济收益的异化容易产生“执法经济”,易对行政执法的社会收益和执法成本产生不良影响,进而影响行政执法制度的本身和行政执法的社会收益,进而影响行政执法的效益。


3、社会收益


行政执法的社会收益主要是指行政执法机构通过制止违法行为而对整个社会所带来的影响和效果。这些影响和效果涉及到经济、社会、自然等诸多领域:


如在经济领域,主要是节约交易费用、为人们从事社会经济活动提供行为框架、引导人们实现外部性内部化,消除或减少经济活动中的“搭便车”问题、减少制度的不确定性和经济运行中潜在的违法行为,以及维护正常市场秩序所产生的影响和作用;


又如在社会领域,主要是确保法律权威在社会上的确立,促进社会公平正义的实现,维护社会秩序和公共安全,推进各类社会关系的和谐发展,社会治理方式的提高和完善等产生的影响和作用。


行政执法的社会收益属于较难量化的指标,一般可以以某一特定目标的实现与否或者以某一事项(领域)的综合效益来做考核标准。


行政执法的社会收益是行政执法效益中对收益一方影响最大的部分,有时甚至可以将其作为行政执法的总收益来进行考量,因此,执法社会收益最大化应当成为执法者追求的主要目标。


综上所述,行政执法总收益=时间收益+经济收益+社会收益。与行政执法总成本相似,行政执法总收益的具体组成也随着具体行政执法活动的变化而变化。


三、行政执法效益的实体要素:行政执法机制


行政执法机制是指行政执法主体及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权,贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动中所遵循的带规律性的模式。


有利于行政执法效益的一个良好的行政执法机制应当具有三大特征:


一是行政执法主体的范围带有明显的有限性,即只有那些具有法定行政执法权的国家机关或者授权单位才是行政执法主体;


二是行政执法程序的设计具有正当性,即行政执法程序要有利于保障行政执法权的合法行使和行政执法的顺利进行,有利于满足不同行政执法的特殊要求,有利于行政管理相对人的参与、申辩与救济,以保障合法权益;


三是行政执法程序具有高可操作性。设计过于复杂的行政执法程序不利于行政执法主体开展行政执法活动,会在无形中增加行政执法的成本和降低相关收益;


而设计过于简单的行政执法程序不利于维护程序公正,不利于保护行政相对人的合法权益,同样会增加行政执法的成本和降低相关收益。


行政执法机制是行政执法效益实现的实体因素和客观载体,是连接行政执法成本和行政执法收益的桥梁,其优劣将直接影响到执法成本与执法收益的均势。


(一)行政执法机制与执法成本的关系


行政执法机制是行政执法成本的实体依托。行政执法机制本身决定着行政执法成本的高低,而其调整与变化也会对行政执法成本产生重要影响。


因此增加和减少行政执法成本可以从完善行政执法机制的角度来考虑;同样,行政执法主体也可以从行政执法成本的目标控制角度来评估行政执法机制中各种方案的优劣,并做出最优化的选择。


可以这样说,行政执法机制和行政执法成本之间存在着一种互相影响和制约的关系。主要体现在两个方面:


一是行政执法机制的形成与实施影响着行政执法成本。行政执法机制从研究分析、设计、论证、决策、出台到具体实施、评估与完善,无一不牵涉到成本消耗。


同时,行政相对人为遵守和配合行政执法机制所必须支付的成本也属于行政执法机制引起的成本。


二是行政执法成本反作用于行政执法机制。确定行政执法成本目标控制后,有关行政执法主体只能按照行政执法的客观需要和行政管理的目标,对多种行政执法机制做出评估,并选择可能产生收益最大的行政执法体制。因此,有限的行政执法经费对行政执法机制的选择往往具有重大作用。


(二)行政执法机制与执法收益的关系


行政执法收益是行政执法行为在社会上产生的有益效果,其大小与行政执法的结果成正比例关系,而行政执法的结果又与行政执法机制的完善与否有着密切的关系。


可以说,行政执法机制与行政执法收益之间也是一种互相影响和制约的关系。主要体现在两个方面:


一是行政执法机制间接影响着行政执法收益。行政执法机制的优劣决定了行政执法的结果,进而决定了行政执法收益的大小,换句话说,行政执法机制对行政执法收益有着决定性影响。


二是行政执法收益反作用于行政执法机制。行政执法效益的最大化是通过两个因素来实现的:


一是行政执法成本最小化,即最大限度的节约行政执法成本;


二是行政执法收益最大化,即追求行政执法在社会上产生最大限度的正效果。


在行政执法成本一定的情况下,行政执法收益目标的确定也就决定了行政执法机制的选择。


综上所述,行政执法机制与行政执法成本和行政执法收益之间都构成一种互相影响和制约的关系,因此,行政执法效益的最大化必须要通过行政执法机制对行政执法成本和行政执法收益的共同作用来实现。


四、行政执法效益的实现:经济学理论视角下的效益分析


行政执法效益的实现包含三个层面:


一是微观层面,即某一特定法律的行政执法效益的实现;


二是中观层面,即某一部门法体系的行政执法效益的实现;


三是宏观层面,即整个法律体系的行政执法效益的实现。


衡量行政执法效益是否得以实现可以通过两种方式来进行:


一是定量分析,即通过构建特定的数学模型,利用数理统计和分析的方法,对特定的行政执法活动(微观层面)进行评估和比较分析,从而得出结论。


这种方式的优点在于能对某一特定行政执法活动的效益得出比较明确的、说服性较大的结论,但缺点是涉及的因素较多,所需要的数据量较大,数学模型的建模和验证周期较长。


二是定性分析,即利用经济学的相关原理,在中观或者宏观层面对行政执法活动进行定性分析,以为行政执法活动的开展提供指引和参考。


这种方式的优点在于能够对行政执法活动的体制、机制的设计提供理论化支撑,对行政执法活动的领域的选择提供参考,但缺点是无法对某一具体行政执法活动提供指导。本文将主要探讨定性模式。


(一)行政执法效益分析的目的和原则


行政执法效益分析的目的是对行政执法中存在的问题做出梳理,对行政执法的效益做出合理评估,为改进与完善行政执法体制机制、修改与完善相关法律制度提供基本参考。


以此目的为起点,行政执法效益分析应当遵循以下三个原则:


一是公正与效益兼顾原则。行政执法的根本目的是在维系公正的基础之上,维护社会、经济秩序和公共安全,因此在对行政执法做出效益分析的时候,就应当坚持“公正优先,兼顾效益”的原则,根据行政执法的具体事项、对象和目标来进行判断。


不能单纯为了追去公正而不计成本,否则就偏离了行政管理的目标,只会造成行政执法资源的浪费,甚至导致某些需要更多投入的执法活动投入不足,难以保证执法活动取得公正的效果,不能产生应有的执法效益。


也不能单纯为了效益而罔顾行政执法的相关规定和基本程序,使得行政执法的公正性受到影响。


二是追求低执法成本原则。降低执法成本与提高执法效益相伴相生。行政执法活动应符合经济原则,要使有限的执法资源得到充分有效的运用,提高执法的社会效益和经济效益,实现行政执法效益最大化。


因此在维持既定执法效益目标的基础上,应当尽量降低行政执法的成本。


但是,必要的执法成本是依法行政的基本保障,降低执法成本必须以保证执法效益为前提,不能以损害执法效益为代价。


换句话说,行政执法效益分析就是要在收益一定的前提下,研究如何降低成本的问题。


需要特别指出的是,追求低成本,不仅仅是对行政机关执法成本降低的追求,而且也是对执法对象的守法成本降低的追求。


在现实执法中,不应当通过将自身执法成本转移到行政相对人的方式来降低执法成本,而增加了守法成本。


三是追求高执法收益原则。与追求低执法成本原则相对的是追求高执法收益原则,即在执法成本已经相对固定的前提下,尽可能地提高行政执法的收益。行政执法不仅会产生社会收益而且会产生经济收益。


在这种情况下,通过效益分析后所提出的方案应当是将社会效益的提高置于优先地位,不要片面追求经济效益,受到“执法经济”观念的不良影响,以免影响行政执法对社会产生的正面作用,背离行政管理目标的实现。


(二)行政执法效益分析——经济学理论的运用


1、行政执法法制、体制、机制的建构——科斯定理[1]和波斯纳的理性最大化者理论[2]的应用


如前所述,与行政执法相关的法制、体制、机制的优劣将直接影响到行政执法效益的高低,因此,一个经过合理构建的良好的法制、体制、机制,有助于提升行政执法效益。


在这个领域,可以运用科斯定理和波斯纳的理性最大化者理论来指导相关制度的建构,以确保其适应行政执法成本最小化,效益最大化的要求。具体涉及以下四个方面:


一是不断完善现有法律制度。根据科斯定理,能使交易成本最小化的法律是最好的法律。因此,要降低执法成本并使之合理化,其重要的一步就是不断完善法律制度。


要以公平和效率为原则,把成本和收益量化后作为法律制度设计和完善的指标之一,不断加强法律实施后评估,通过及时的立、改、废、释,使得法律制度能够与社会客观需求同步,与行政执法的现实要求同步,以为行政执法成本的降低提供坚实的基础。


二是明确界定行政执法权。行政权力是国家行政机关开展相关行政管理活动的必须,不同行政权力的界定以及在不同国家行政机关之间的分配决定着各个行政机关开展行政管理活动的范围和实施的力度,进而也就决定着行政机关活动经费的多少。


在行政执法领域,存在着众多的行政执法主体,行政执法主体除了水平方向的权力分配外,还存在着垂直方向的权力分配。


因此,有必要对行政执法权进行界定,明确各个行政执法主体所能行使的执法权的具体内容和范围等等,做到行政执法权的边界清晰和无缝衔接。


只有这样,才能杜绝行政执法的交叉、越位、错位、缺位等现象,降低行政执法成本,提高行政执法效益。


三是正确定位行政执法主体。有了明确的行政执法目标,行政执法主体才能正确行使行政执法权。


要确保行政执法主体及其执法人员以社会利益最大化为其根本目的和全部内容,而不能以部门利益或是长官利益为其定位。


在执法中,要积极引导和鼓励一线执法人员积极执法,确保在既有成本的前提下,确保执法效率最高化和社会效益最大化。


四是积极探索行政执法体制机制创新。结构性的变化往往会引起事物质的飞跃。这种结构性变化在行政执法中主要体现在两个方面:


一是整合。行政执法应当根据社会生活的现实要求和行政管理的客观需要,在不扩大人员编制,增加经费的前提下,适度调整现有行政执法体制机制,整合执法资源,探索综合执法、联合执法等新的执法模式;


二是调整。对于社会发展中出现的新领域,要及时设定相应的执法主体和配备相应的执法人员;


对于社会发展已经不再需要政府权力干预的领域,要及时撤销相应的执法机构和执法人员;


对于社会发展需要加强现有执法体制机制的领域,要及时进行体制创新,强化相应的执法机构和执法人员。


2、行政执法领域与方式的选择----纳什均衡[3]与波斯纳的市场交换理论[4]的运用


由于行政执法力量的有限性和不同领域违法违规成本和可能性的不同,在客观实践中,没有必要在所有的行政执法领域平均使用执法力量,而是应该有选择性地根据客观实际使用执法力量。


同样针对不同的管理相对人,也没有必要采取完全相同的执法手段,也要视具体情况而论。而行政执法领域与方式的选择就可以使用纳什均衡与波斯纳的市场交换理论来做出抉择,以确保成本与收益均衡的实现。这也涉及四个方面:


一是要妥善处理行政执法和社会规制的管理范围,合理划分管理权。


行政执法不可能解决所有的社会问题,因此,行政执法主体就应当在所有需要管理的事项中进行选择,对于那些完全可以通过行业自律或者社区自治就能自我纠正的行政管理事项,要把相应的执法权移交给社会自律组织或者社区,并在法律框架内支持他们开展工作。


这样做不仅可以降低行政执法主体的执法成本,而且调动了公民和社会自律组织参与社会管理的积极性,有效地扩大了行政执法力量,增加了执法的时间收益和社会收益,进而提升了行政执法的效益。


二是不断强化与社会安全和公共利益相关的领域的执法力度。行政执法领域要有退有进。对于那些事关国家安全、公共利益、公共安全等重大事项的行政管理领域要坚持国家机关行政管理的主导地位,要在不断加强行政执法的同时,积极执法、有效执法。


同时,要根据客观实际和情势变化,不断调整人员配备,加强先进技术设备设施的装备,持续发挥相关行政执法主体的专业执法优势,尽量保持该领域社会收益的增长幅度高于执法成本的增长幅度。


但需要指出的是,我们不排除这种情况的发生,即当社会收益的增长幅度低于执法成本的增长幅度时,也要保持执法的主动性和有效性,因为,此时的公共利益和公共安全已经无法简单地用成本-收益的得失来衡量了。


三是选择最优的执法方式。在具体的行政执法实践中,面对同样的执法事项、同样的行政相对人,采取不同的执法方式会产生不同的执法效果,而且会伴随着不同的执法成本。因此,执法方式的选择将直接影响到执法效果的优劣和执法成本的高低。


为此,在行政执法前,要根据执法对象、执法事项等各种因素来确定几种相应的执法方式,并对这些不同的方式进行比较,以选出最适合具体执法对象和事项的方式,或者是在行政执法中根据特殊情况进行不同执法方式之间的交换,刚柔相济,只有这样,才能在提升执法效果的同时降低执法成本。


四是推动行政执法机关与行政相对人的伙伴关系的建立,共同开展行政管理。纳什均衡的核心就是在博弈状态下要打破各个行为主体的无知选择,保持各个主体之间的正面合作,避免主体之间存在的外部不经济,只有这样才能达到共赢的结局。


而要做到这一点,各个主体之间必须有一方先做出选择,只有在这种情况下,其他的主体才能做出自己的选择,并使之都达到最大目标。


因此,在行政执法实践中,执法主体要加强与行政相对人的沟通,通过听证会、座谈会、信访、调查等各种形式,告知行政相对人自己的行为路径,同时充分听取行政相对人的意见和建议,并得到行政相对人的理解、支持和配合,从而形成行政执法主体和行政相对人的伙伴关系,以达成共同维护秩序、保障行政相对人合法权益的双重执法目的。


3、预防性执法领域与投入比例的选择——汉德公式[5]与波斯纳效用最大化理论[6]


鉴于事前预防要优于事后救济,因此,预防性执法有着其独特的作用和意义。投入合理的预防成本,实施预防性执法的目的就是有效预防违法违规行为的发生或者在即使有违法违规行为的情形下,也能避免损失的扩大。


值此,问题的关键就成为到底投入多少预防性成本才算合理。


事实上,预防成本投入的多少主要取决于预防的领域以及预防的行为乃至行为的危害程度,这主要涉及三个方面:


一是对关系公共安全、公共利益和公民生命健康的重大行政执法领域,要加大预防执法的成本投入。


食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等领域一旦发生违法违规行为,就会危害公共安全或使公民的生命健康或生存环境受到威胁,而这些领域的潜在违法违规行政相对人的行为与否取决于其所能觉察到的危险,因此提升行政执法的制止力就成为一个关键。


因此应当加大对这些执法领域的预防执法的成本投入,推进执法队伍的规模化和专业化、装备与技术的精良化和高端化,加强行政执法力度,使潜在违法违规行政相对人的违法成本增加到远大于其违法收益的地步,以此阻止违法违规行为的发生,提升社会安全度,增加社会受益。


二是对一般行政执法领域,加强执法资源整合,维持正常的预防执法成本投入。行政执法实践中有一些行政执法领域每年的预防性执法成本投入基本维持在一个水平上,且这个规模的成本投入基本可以保证本领域的行政执法所需,保证执法效果明显,保证违法违规行为的发生率维持在一定水平上,甚至略有下降。


在此情况下,在不增加预防性投入的前提下,合理开发、利用现有的行政执法资源,在不同但相关的执法领域内实现执法的动态平衡,以解决行政执法资源有限性的问题就成为一种选择。


为达此目的,首先就要合理配置资源。对于物质资源,行政执法主体要做好合理的财政预算和人员编制;对于执法权资源,立法机关要做好合理的执法权力分配。


在具体实践中,行政执法主体要对现有的执法资源的功能和效用有一个清楚的认知,根据不同资源的特性制定合理使用计划,并且在具体执法行动中尽可能挖掘执法资源的价值,以使得在预防性投入不增加的前提下,保证现有执法资源利用最大化,以在事实上产生执法成本降低的额外效应。


三是对行政执法成本偏高的领域,进行必要的行政执法效益评估,以确定根源,并达成治本之效。


行政执法成本偏高一般源于三种可能性:


一是法律制度设计不合理,如多头执法、重复执法等;


二是执法体制机制不合理,如执法频率过高,执法方式不当、执法资源分散等;


三是执法队伍建设过度。


这三种原因导致的都是低效率或者无效率的行政执法,而行政执法效率本身就决定着行政执法成本和收益的高低:效率的提高,意味着收益一定的情况下,执法成本下降了;或者执法成本一定的情况下,收益增加了。


因此,应该利用定量化的执法效益评估方式,找出问题的症结所在,然后针对不同的情形采取不同的措施,通过调整与行政执法相关的法制、体制和机制,不断提升行政执法效率,以最终达成用更低成本、更有效率的预防措施实现预期目标的目的。


综上所述,无论采取哪种方式,只要其能够在保证行政管理目标实现的前提下,降低行政执法成本,或者提升行政执法收益,或者提升行政执法效率,都是能达成提升行政成本效益的目的,也是符合行政执法的最终目标。


五、行政执法效益分析的运用:现行行政执法模式的变革


多年的跨越式发展使得上海在城市建设方面取得了瞩目的成绩,同时也对上海的城市管理提出了巨大的挑战。


作为城市管理的一项重要手段,上海的行政执法经历了从“三整顿”联合执法到“网格化管理”和“大联动(联勤)”的发展过程,但是一些城市管理领域的难点顽症,主要包括违法建筑整治、非法设摊、非法营运车辆、交通枢纽站点秩序、公共场所基础设施维护与管理、限额以下小型工程管理、渣土管理和停车管理等仍未能得到妥善解决。


(一)行政执法实践中存在的问题


从本市现行行政执法法制、体制、机制来看,主要存在以下四个方面的问题:


一是在法制方面,市级层面正在开展的大联动、大联勤相关的法律文件尚未制定,相关探索缺乏法律政策支撑。


二是在体制方面,机构设置和职能划分缺乏总体设计,日常管理与应急管理的主体未加区分,协调监督职责与具体操作职责未加区分等现象依然存在。


三是在机制方面,综合执法和专业执法的关系以及综合管理和专业管理的关系尚待有效处理。


四是在执法队伍方面,现有的各类执法队伍分工过细,同时存在职责交叉、多头管理和人员不足、力量分散的问题,缺乏有效的执法协调机制。


(二)经济学理论视角下的行政执法效益的实现


1、行政执法法制、体制、机制的变革


根据科斯定理和波斯纳的理性最大化者理论的基本原理,对目前本市行政执法在法制、体制、机制方面可以推动以下三个方面的改革措施:


一是在法制层面,不断完善法律制度。研究探讨联动联勤中需要做出统一规范的内容,以市级规范性文件的形式对区县的相关工作做出必要的指导。待时机成熟时,可以考虑以政府规章的形式予以规范。


二是在体制方面,明确界定行政执法权和行政执法主体。明晰各行政执法主体的职责定位,理顺有关部门的职责边界,保证行政执法的无缝衔接。坚持“以块为主”的原则,进一步下沉管理重心,不断提升街镇行政管理处置问题的能力。


三是在机制方面,继续推进信息化建设和新型执法方式的运用。整合现有网络资源,构建统一的管理平台,在不断降低运作成本的同时,提高管理效率。


同时,积极探索综合执法、联合执法,解决人员配备与管理需求不相适应的问题。


2、行政执法领域与方式的优化


根据纳什均衡与波斯纳的市场交换理论的基本原理,对目前本市行政执法领域与方式的优化方面可以推动以下三个方面的改革措施:


一是积极推进社区治理的发展。在法制、体制、机制上为社区治理松绑;在公民中积极培育社会自治的理念,提升其参与社区自治的积极性;提升相关人员的管理和服务能力,努力将社区自治可以解决的问题从现行的行政执法范围中剥离出来,解决执法人员不足,执法领域过大的问题。


二是积极推进行业治理的发展。进一步推进行业协会的制度改革,提升行业自律管理的能力与水平,解决部分专业管理领域内的治理问题,释放行政执法力量。


三是不断强化与公共安全、公共利益密切相关的领域的执法。明确界定综合执法和专业执法两支队伍的职责范围,重新整合、配置资源,根据汉德公式的原理,加大食品、药品、水资源、环境保护等重点领域的预防性执法成本投入,不断提升专业执法水平,强化专业执法力度,确保预防性执法和纠错性执法的有效性;优化一般执法领域的执法方式与手段,提升综合执法队伍针对不同情况时合法、合理处理问题的能力。