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探讨|辅助行政执法的完善路径——以上海市为例

阅读次数: 出处: 发布日期:2018-08-17 16:57:00

本文作者:章志远,男,华东政法大学教授、博士生导师。

本文来源:本文节选自上海市法制办《政府法制研究》2015年第11期《辅助行政执法制度比较研究》

上海是我国长三角地区的龙头,也是吸引外来人口最多、城镇化水平最高的地区,行政执法任务繁重和行政执法资源有限的矛盾尤为突出。

目前,辅助行政执法人员在上海的行政执法实践特别是街镇基层行政执法实践中大量存在,如交通协管员、税务协税员、城管协管员、犬类协管员、户口协管员、环保协管员、食药监协管员等。


这些数量庞大的协管员活跃在街镇行政执法的第一线,对于缓解外来人口多、辖区面积大、管理任务重的街镇基层执法压力发挥了重要作用。


尽管辅助人员已经直接参与到行政执法活动的过程当中,但日渐庞杂的辅助行政执法队伍也暴露出越权执法、权责不明等弊病。特别是在城市管理、交通管理等社会矛盾较为突出的执法领域,大量辅助人员的介入加剧了行政执法的风险,城管“临时工”执法事件的发生对政府形象和公信力造成了极大的负面影响。


概而言之,上海地区目前城管、交通、治安等几大主要执法领域的辅助行政执法还存在三个方面的问题:


一是辅助人员的地位模糊。法律地位的不明确是当前辅助行政执法制度发展中所面临的最大问题。法律地位的模糊不仅难以真正有效发挥辅助行政执法人员的作用,而且还可能直接导致辅助行政执法人员权力的滥用,进而恶化行政机关与行政相对人之间的关系。尽管《上海市行政执法人员执法行为规范》第3条明确规定“协助行政执法的人员只能按照规定从事行政执法的有关辅助工作”,但在实践中,辅助到何种程度难以掌控。由于地位模糊,城市管理、交通管理、治安管理等领域频繁出现“临时工”执法现象,甚至上演执法“临时工”打人事件,造成了国家责任的逃遁。


二是辅助人员的监管缺失。辅助人员所从事的工作原本都是行政执法人员所亲自实施的,因而对辅助人员的职业门槛应当作出较为严格的规定。特别是在公安机关、城管机关整体执法形象社会评价不高的背景下,如果让素质低劣的其他人员进入辅助执法队伍势必会加剧社会对公安机关和城管机关的负面评价。由于人手有限,目前行政执法机关难以对招录的数量庞大的辅助人员进行有效监管。


三是辅助人员的待遇偏低。从目前辅助行政执法的运作现状来看,经济待遇总体偏低、业内待遇差距较大、职业上升空间狭窄、因公伤亡抚恤不周是辅助执法人员保障机制欠缺的集中反映。作为从事相似工作的群体,辅助执法人员与行政执法人员之间的待遇存在天壤之别,甚至不同途径招录的辅助执法人员之间的待遇同样有明显差距,这些无情的现实常常加剧了辅助执法人员内心的失衡,导致辅助执法人员中优秀人才流失现象十分突出。


辅助行政执法具备相应的宪法和行政法基础,加之正规执法力量相对于繁重行政任务的匮乏,将辅助行政执法作为一项长效机制建立确系适应时势需要之举。


因此,今后上海地区应将辅助行政执法制度作为一项长期的改革任务加以推行,在借鉴域外发达国家和地区以及国内兄弟地区先进经验的基础上,逐步加以完善。具体来说,上海市辅助行政执法制度的完善设想包括如下四个方面。


一、辅助行政执法的专项立法


目前,上海有关辅助行政执法的规范大多散见于部分规章或政策性文件中。例如,奉贤区人民政府发布的《关于加强各镇(开发区)犬类管理工作的实施意见》(沪奉府办[2008]33号)中出现了关于“捕犬执法民警、辅助人员配备和职责”的规定。这些规定虽然致力于规范、指导相关部门的行政执法工作及辅助行政执法的开展,但由于制定部门错综复杂,难免呈现出一种各自为政、盘根错节的状态,不利于辅助行政执法的统筹规范。


《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,深化行政执法体制改革需要从“整合执法主体”方面推进行政执法规范化建设。为此,建议以上海市人民政府的名义颁布国内首部专门规范辅助行政执法的地方政府规章——《上海市辅助行政执法管理办法》,规章中需要就辅助行政执法的原则、范围、实施、监管、责任等问题作出一般性规定,率先完成辅助行政执法制度改革的“顶层设计”。


在规章制定之前,也可以上海市人民政府名义先行发布专门的规范性文件。就辅助行政执法的统一规范而言,需要着重解决好如下四个方面的问题。


第一,辅助行政执法的原则。从统筹行政执法资源角度考虑,作为行政机关的“延长之手”,辅助行政执法以必要性为原则。如此一来,避免行政机关对执法任务的任意逃遁,合理规划、安排执法队伍。具体而言,辅助行政执法组织的建立必须以辅助执法队伍的职能目标为依据,机构形式、规模数量和资源配置与其工作要求相适应,以有利于其完成既定的工作任务。同时,需要根据不同时期组织目标和职能任务的变化情况,适时进行组织机构的增加、撤销或调整,以适应外部环境变化的要求。按照必须与够用相结合以及效能原则,科学设置辅助执法体系。从行政执法的特殊性方面考虑,辅助行政执法以协助性为原则。根据《立法法》及《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规范中的权限规则,明确辅助行政执法以辅助达成行政任务为核心目标,辅助执法人员应始终以被辅助机关的名义实施执法行为,进而列明辅助执法人员的职责。


第二,辅助行政执法的范围。辅助行政执法的范围主要是指明确可供辅助执法人员活动的领域及具体事务,强调的是与行政机关职责的分工和衔接。根据现有的执法经验,可将辅助行政执法划分为勤务类和执法类两种。


其中,勤务类辅助行政主要对行政机关内部或后勤工作的协助,直接对相应的行政机关负责,例如窗口接待服务工作、办公室的文字处理工作等;执法类辅助行政主要是对涉及行政相对人的执法活动的协助,如《上海市质量技术监督行政执法人员执法行为规范》中指明的与“行政检查、行政强制以及行政处罚的有关辅助工作”,这是未来立法中应当重点规范的部分。


基本的策略是:设立辅助行政执法的职责条款,可以按照行政行为种类依次列明与之相应的辅助行政活动,最后配备兜底性的规定;或者通过经验总结归纳出辅助行政执法的具体类型予以规定。同时,应列明辅助行政禁止活动的领域,如涉及国家秘密的行政活动、法律、法规予以保留的行政活动等,最后同样配置兜底条款。


第三,辅助行政执法的实施规范。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指明规范行政执法建设的另一举措是“完善行政执法程序”,如此才能做到“严格规范公正文明执法”。辅助行政执法程序包括事前的准入程序、事后的考核程序。此外,辅助行政执法实施中应注意确保辅助执法人员已经取得相应执法资格证,并要求其应在相关行政机关的指挥与监督下开展执法活动,具体的程序规则需要根据辅助行政人员具体开展的执法活动而定。


第四,辅助行政执法的监管措施。可从三个阶段来实现对辅助行政执法的监管:一是事前将辅助行政人员的准入予以规范,二是通过契约形式实现对辅助行政执法的事中控制,三是建立辅助行政执法的考核机制,四是明确辅助行政执法的责任承担。


就监管规范重点来说,应在立法中明确辅助行政执法责任归属于国家,至于具体纠纷中行政机关、辅助执法人员的责任问题可通过契约方式明确最终的责任追究方案。


二、辅助行政执法的人员控制


建议由上海市人社部门、编制管理部门制定相应的辅助行政执法人员准入资格标准和职数安排计划,规范相关职能部门及区县、街镇招募辅助行政执法人员的活动,确保辅助行政执法队伍的基本素质,防止辅助行政执法队伍的过度膨胀。


具体而言,在辅助执法人员的配备数额上,执法部门可以根据其辖区的户籍人口和常住人口、经济发展水平、行政任务量、已有执法力量的配置状况等科学规划,客观确定其所需辅助执法人员的数量和经费标准等,因地制宜、因时制宜,确定合理的辅助行政执法人员结构。在辅助行政执法人员的准入资格方面,针对目前招录主体不一、招录程序随意以及招录条件各异的情况,建议对辅助行政执法人员的准入条件和程序予以统一规范。


第一,辅助行政执法人员的准入资格可以参照《公务员法》以及具体领域的执法人员管理规范,明确辅助执法人员的任职条件。具体可从积极和消极两个方面予以明确,如规定应符合一定年龄、文化、品行、身体素质等条件,排除有严重违法、犯罪等不良记录的人员的准入资格。需要注意的是,对于辅助执法的公益性岗位或专业度要求较高的岗位,准入条件中还需有家庭状况或专业资质方面的要求。


第二,辅助行政执法人员的招录程序应坚持公开、公平、公正原则,择优录用。根据具体行政领域的特点,可通过招聘方式或由基层社区推荐的方式择优选择。具体要求是,辅助行政执法人员招录计划的审批、录用考试、考察、体检、公示等都应当按既定程序进行。


一般来说,具体的招录流程包括:辅助执法人员的招录计划由用人单位提出,报相应上级部门、同级机构编制委员会、人事部门和财政部门批准;于合理期限公开发布招聘简章或人员推荐公告,其中需要列明招收人员的岗位名称及具体名额、报考资格条件和其他须知事项等;通过笔试、面试、体检、政审等程序;采取其他方式聘用特殊岗位辅助人员的,应当明确并公示聘用条件和程序,接受社会监督;公示并列明异议申请与处理程序。


三、辅助行政执法的契约治理


建议由上海市人民政府法制办办公室结合权力清单制度改革、权力网上运行改革和行政审批制度改革的相关成果,提出辅助行政执法制度运行范围的方案及辅助行政执法契约的格式文本,使辅助行政执法改革能够在适合的行政管理领域沿着契约式治理的路径渐次推进。


近年来,法治政府建设中的权力清单制度改革、权力网上运行改革和行政审批制度改革都有着同一的权力规范目标。权力清单意图通过明晰并公示每个单位、每个职位的权责来划定权力行使的边界,浓缩为八个字就是“清权、确权、配权和制权”;权力网上运行改革以“取得要有依据、配置要科学、运行要公开、行使要依法、监督要到位”为要求,力图从权力授予、分配的源头,通过内控机制实现权力的制约,明晰权力的运作流程,据此实现“清权到底、分权到位、授权到岗”;行政审批制度改革向来秉持“应减必减、该放就放”的原则,力推简政放权,合理配置管理资源。根据上述权力运作机制的改革思路,行政辅助执法的契约治理可着力从以下两个方面加以衔接:


第一,执法范围上的对接。要求行政机关有明确的执法依据实际上就是强调辅助行政执法的禁区,辅助行政执法的“辅助性”表明其活动范围必须以对接机关的权限范围为基础,尤其不能逾越法律专门保留给行政机关的执法活动。例如,在行政处罚活动过程中,行政处罚权、行政处罚调查取证权就不能由辅助执法人员行使,但行政处罚过程中的现场秩序维护及其他程序性实务则可以由辅助执法人员承担。


第二,监管方式上的调整。行政主体为了实现行政管理的目的,从社会上招聘符合条件的相关人员,经双方当事人意思表示一致并订立合同,行政辅助人员即可按照合同的约定履行相关的职责、义务,行政主体依据合同对行政辅助人员进行监督、管理。当然,行政辅助人员同样经由合同寻求其权益的保障与实现。无论是行政机关监管目的的实现,还是行政辅助人员权益的保障,都有赖于合同条款的设计。在双方签订的合同中,主要应就辅助执法人员的工作职责、工作条件、薪酬标准、考核与奖惩规则、协议的期限及解除规则进行规定。由于辅助行政执法种类繁多,通过合同方式确立具体的权利义务可以避免立法统一规定的过于僵化或宽泛,进而实现对辅助行政执法的灵活规范。


四、辅助行政执法的监管机制


建议采行辅助行政执法模式的具体行政管理部门积极探索适应本部门需要的监督机制,确保辅助行政执法的合法性、正当性和绩效性。这些机制包括但不限于不同类型辅助执法人员的分类管理机制、行政执法机关抽查倒逼机制、接受市民投诉举报机制等,尽力预防和化解国家担保责任基础上的辅助行政执法制度改革风险。


辅助行政执法人员分类机制的建立,主要是出于监管的科学性和有效性考虑。就目前的行政执法实践而言,辅助行政执法实际广泛存在于治安管理、环境管理、卫生监督、城市环卫、交通管理等多个行政领域。根据已有的辅助执法经验,可将辅助执法活动划分为三种类型加以规范:即时处理类,如辅助执法人员的责令改正行为和建议权,对争议的协调处理;日常管理类,如日常巡查活动和信息搜集与报告活动;指导服务类,如辅助执法人员对业务的咨询指导,对相应领域法律规范的宣传。


行政执法机关抽查倒逼机制的建立,主要是出于监管的针对性和效率性考虑。辅助执法人员数量众多、活动繁杂,行政执法机关人手有限,不可能对所有辅助行政执法活动一一行使监督。虽然通过法律规范可以明确辅助行政执法的活动界限和运行程序,通过契约可以明细行政机关与行政辅助人员之间的职责权限,但都难以从根本上防止辅助执法人员的行为失范。为此,需要通过事后的抽查机制形成更为圆满的监督体系,进而对辅助行政执法活动形成一种无形的威慑力。


接受市民投诉举报机制的建立,主要是出于监管的常态性和持续性考虑。辅助行政执法改革从人员招录、活动范围、行为流程都应向公众公示,自然需要建立相应的信息反馈机制。接受市民投诉举报机制之所以在辅助行政执法监督体系中占据重要地位,主要缘于辅助行政执法大多隶属基层执法,而基层行政执法往往最能反映行政相对人的需求。市民的投诉与举报,有助于及时实现对辅助行政执法活动的常态性监管,确保辅助行政执法改革不至于偏离行政法治的基本目标。