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落实中央城市工作会议——健全城市管理执法法律法规

阅读次数: 出处: 发布日期:2016-05-23 08:02:20

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)在完善保障机制方面,首先提出的保障机制就是健全法律法规。在全面推进依法治国战略大背景下,这更是深入推进城市执法体制改革与改进城市管理工作的重要保障。所以,城市管理和执法方面的立法工作应加强,而不是维持现状,更不是削弱。健全城市管理执法的法律法规,主要有以下几个方面:

一、发挥立法对改革的引领和规范作用

《指导意见》的主要内容是城市执法体制改革。既是改革,当然就得循“变”,而法律法规则是求“稳”,即不变。如何正确处理好改革之“变”与法律法规之“稳”的关系?主要有两种方式:一是变法之改革。即在改革之前先修改法律规定,然后再按照修改的法律内容与要求进行制度改革和实践改革,使改革与法律法规一致起来。二是授权之改革。即一些制度内容的改革采用立法授权的方式先行先试,在授权范围内改革,因为这是立法授权允许的改革,于法有据,于权有据。在此基础上,将改革成果固化于法律保障。即改革探索成型后通过立法固化改革成果,并上升为法律法规的一般性规定,使得进一步全面推进改革获得法律的引领、规范和保障。

通过上述两种方式,可以实现发挥立法对改革的引领、规范和保障作用。所以,必须放弃过去那种改革与法律法规之间彼此无关或者相互冲突的错误认识和做法。在城市执法体制改革方面,首先要发挥好立法对城市执法体制改革的积极作用,实现深化城市执法体制改革与法治保障的有机统一。就城市执法体制改革而言,具体有如下两个方面:

一是变法改革。当前的城市执法体制与城市管理工作制度,是以往和当前法律法规规章规定之下逐渐形成的体制和制度。《指导意见》提出了较为丰富的改革内容和推进城市管理工作的新要求、新路径。这些改革和新要求在现行法律法规规章中没有规定,需要在改革中订立、修改相应的法律规定,使得城市执法体制改革和在《指导意见》指导之下改进城市管理工作于法有据。二是授权改革。城市执法体制和城市管理工作中的很多重要制度,是既成制度,是在现有规定基础上定型的。有些既成制度与《指导意见》的要求不完全一致,需要按《指导意见》重新界定修改这些制度,都通过新立法完成改革,恐一时难以做到。有些既成制度的改革完全可以通过授权改革的方式来实现。例如,城市管理执法机构的性质,各地不尽相同。《指导意见》要求统筹解决好机构性质问题,具备条件的应当纳入政府机构序列。

二、完善配套法规和规章

随着我国新型城镇化的大力推进,城市在国家治理中所占份额越来越大,地位越来越高,作用越来越重要。过去,我们在城市建设管理中,重建设轻管理和服务的现象不同程度存在。今天,城市的管理和服务已经越来越凸显其不可忽视的重要作用,重管理重服务应当成为新型城镇化重要内容和方向。而要搞好城市管理和服务,就必须强化法治在城市管理和服务中的作用。依法管理城市,依法执法,依法规范服务。城市管理法治化的基础就是立法。没有城市管理的法律,就谈不上城市管理法治化。城市管理没有系统的法律,也谈不上城市管理完善的法治。因此,应围绕着《指导意见》确定的城市管理执法事项,加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章。就《指导意见》确定的城市管理执法事项范围,进行立法框定。

立法的现状,是在上述事项范围内,法律和行政法规多有规定。但这些规定一般都比较原则、概括,有些事项甚至没有规定。这就需要地方立法跟进,形成与法律、行政法规配套的地方性法规和地方政府规章。如果属于法律、行政法规有原则规定而缺乏具体规定的,地方立法应当制定细化的、可操作性规定。例如,国家层面有《中华人民共和国规划法》,对违法建设治理有原则性规定。但对如何监督检查违法建设,如何暂停违法建设施工,如何进入违法建设施工现场等缺乏更具体的规定。这就需要地方立法作出更加明确和具体的规定,便于管理和执法操作。另外,如果属于法律、行政法规没有规定的事项,地方立法可以根据需要和权限制定。例如,最近几年在很多城市出现的养犬现象,国家层面的法律、行政法规就没有规定,地方立法应当“打补丁”,管理与规范养犬行为和相应责任。

地方立法的配套,还有一个重要的内容,就是按《指导意见》推进城市执法体制改革后,需要在新的体制和方向下,明晰城市管理执法范围、程序等内容,规范城市管理执法的权力和责任。《指导意见》确立的城市执法体制改革目标,是建立大部门制综合执法体制。这个体制,既不同于部门分割的行业执法体制,也不等同于现行的相对集中行政处罚权体制。不仅如此,《指导意见》还明确了市级城市管理部门主要职责范围,在设区的市推行市或区一级执法,推动执法事项属地化管理,等等。这种左右上下执法体制的改革,势必需要调整和重新划分城市管理执法各自的职责权限范围,以及规范执法要求下的新执法程序。无论是执法机构的职责权限,还是执法程序,都是需要地方立法予以明确规范的。

三、全面清理法律法规

清理法律法规,是一项重要的基础性工作。《指导意见》明确提出了全面清理城市管理执法方面的法律法规的要求,加强法律法规之间的衔接。为什么要全面清理法律法规?原因有二:一是城市管理执法领域存在“政出多门”现象,其中涉及二十几个部门事项的管理,法律文件之间“打架”,影响管理与执法效果。二是即将推行的城市管理执法体制改革与现行的一些法律文件规定不吻合,应当予以修订清理,使之衔接一致。清理好城市管理执法方面的法律文件主要表现在以下两个方面:

一是以改革的内容统一法律文件的内容。凡是与改革精神、原则、方向等这些重要内容不相符的规定,都应当清理掉,即全面清理现行法律法规中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容。二是用立、改、废、释、停等方式清理法律文件。所谓立,就是立法、制定法律文件,加快制定相应的法律规定,建章立制。所谓废,就是废止不相适应的法律文件和法律规定。所谓释,就是通过法律解释方式进一步补充或完善现有的法律规定,使之与改革相适应。所谓停,就是停止或部分停止影响改革工作推进的法律规定,给城市管理执法体制改革和改进城市管理工作留有足够的法律空间。应当说,清理的方式方法是多样的,各地可以根据具体情况,采用合法有效方式,积极推进法律法规清理工作。清理法律文件工作以后应当成为常态,要定期开展规章和规范性文件清理工作,不断加强法律法规之间的衔接。

四、健全完备的标准规范体系

《指导意见》提出,要加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准规范,形成完备的标准规范体系。实事求是地讲,对从事建筑设计施工等技术工作的人来讲,标准是最基本的,也是很熟悉的。例如,有建筑制图统一标准、结构标准、安全规范标准、给水排水标准、电气标准等。正是这些标准规范体系,才使得各式各样的建筑施工变得有规可循,从而实现建筑施工的安全、实用、协调和美观。如果成千上万的设计与施工人员各有各的标准,各用各的“传统”,那么建筑施工的安全、实用、协调和美观就无从保障,无法实现。如今,《指导意见》要求在城市管理和综合执法方面也要形成完备的标准规范体系,以体现管理和执法的规范化、标准化和精细化。这种城市管理和综合执法方面的标准规范,是一套庞大的制度体系,各地方政府和城市管理与综合执法部门需要通过坚持不懈的努力,逐步建立健全这套完备的标准规范体系,构建城市管理和综合执法的标准化“法典大全”。

在城市管理和综合执法的方方面面,有些领域已经有一定的标准规范,有些领域则不够完善不够合理,有些领域甚至没有标准规范,因此,随意性、人为性、选择性执法才会有生存的空间。所以,高度重视和大力推进标准规范体系建设,是改进城市管理和推行综合执法的一项基础性、重要性工作。粗放式的管理已经不能适应现代城市管理的需求,也不能满足人民群众对公开公平公正执法的需求。应运而生的就是精细化的管理、现代化的管理。所以,在《指导意见》指导之下,要健全标准规范体系,推进标准规范工作,诸如垃圾运输堆放的标准规范,建筑施工现场管理的标准规范,食品餐饮烟尘控制的标准规范,摊贩设置管理的标准规范,综合执法程序的标准规范,查扣财物的标准规范,现场监督检查的标准规范,等等。