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杭州市城市管理行政执法机关的管理体制概述

阅读次数: 出处: 发布日期:2015-11-17 08:54:43

2001年9月9日,杭州市正式组建城市管理行政执法机关,在城市管理领域开展相对集体行政处罚权试点工作。但在中央和省级政府,并没有对口设置的业务管理部门。

2001年建局以来,杭州市城市管理行政执法机关管理体制按照杭州市委“两级政府,三级管理,四级服务”的要求,实行“两级建局,三级建队”的管理体制。杭州市城市管理行政执法工作实行统一领导,分级管理,分区负责。

一、杭州市城市管理行政执法系统的机构设置

杭州市人民政府和各区人民政府依法分别设立城市管理行政执法局,在各自辖区内按照职权的划分分别行使行政处罚权。城市管理行政执法局增挂城市管理行政执法队伍的牌子,与城市管理行政执法局实行“一套班子,两块牌子”。

1、杭州市城市管理行政执法局

在城市政府一级,杭州市人民政府组建城市管理行政执法局(简称市城管执法局),(同时挂牌成立杭州市城市管理行政执法支队),为市政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的工作部门,受市人民政府直接领导。市城市管理行政执法局内设6个职能处室和机关党委,监察室(杭州市监察局派驻)。市城市管理行政执法支队还先后成立直属大队、投诉受理指挥中心和信息中心三个下属事业单位。

2、各区城市管理行政执法局

在城区政府一级,各区设立城市管理行政执法局(同时各自挂牌成立城市管理行政执法大队)。为各区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的工作部门,区局接受市局和区政府的双重领导,以自己的名义对外行使行政处罚权;人事和财务由区政府统一管理;日常行政执法活动受区政府指挥,在业务上受市局领导,接受市局组织的各类考核。各区城市管理行政执法机关主要负责人的任免、调动,事先要征求市城市管理行政执法机关的意见。各区局(大队)一般设有综合执法科、督查科、受理中心、党政办四个科室,另设直属中队和机动中队由区局直接领导,其余执法人员则分别以中队建制派驻在下辖街道、乡镇。

乡镇(街道)不设置城市管理行政执法局或分局,只派驻执法中队。

二、杭州市城市管理行政执法队伍的建制

杭州市的城市管理行政执法队伍实行“一支队伍,统一领导,分级管理”。城市管理行政执法队伍受城市管理行政执法局委托,对外统一以城市管理行政执法局的名义依法行使行政处罚权,并由城市管理行政执法局依法承担法律责任。

1、杭州市城市管理行政执法支队。

杭州市城市管理行政执法局同时增挂杭州市城市管理行政执法支队牌子,实行“一个机构,两块牌子”。城市管理行政执法支队分别在杭州经济技术开发区、杭州之江国家旅游度假区、杭州高新技术产业开发区派驻城市管理行政执法大队,为相当正处级全民事业单位。三个开发区城市管理行政执法大队受杭州市城市管理行政执法局委托,并以其名义行使各自辖区内的多个方面的行政处罚权。在日常执法活动和财务管理方面由各开发区管理委员会统一管理。人事和业务考核受杭州市城市管理行政执法支队(局)直接管理。

城市管理行政执法支队下设直属大队。直属大队受市城市管理行政执法局委托,并以其名义在杭州市区行使市容环境卫生管理方面违法养犬、城市规划管理方面法人跨区违法行为和市政公用管理中燃气、公交、供(节)水、供热等方面违法行为的行政处罚权,并完成上级交办的其他事项。直属大队在人事和财务方面受市支队统一管理。直属大内设党政办公室、综合执法科、法规督查科三个科室,下设四个行政执法中队。

2、各区城市管理行政执法大队

各区城市管理行政执法大队受所在各区城市管理行政执法局委托,并以其名义行使相应的行政处罚权,负责维持辖区里的城市管理秩序。

区城市管理行政执法大队一般下设直属中队、机动中队,另外在各街道(乡镇)分别派驻行政执法中队,根据功能分工不同各自行使职能。各支队伍的工作职责是相对固定的,但也可根据工作需要随时调整或轮换。这也有利于工作的持续性开展,更能体现“一队多能”的建队宗旨。

3、各派驻街道(乡镇)中队

各街道(乡镇)中队为区城市管理行政执法大队的派出机构。人事和财务由区城市管理行政执法大队统一直接管理,以区城市管理行政执法局的名义行使行政处罚权,接受区城市管理行政执法局领导。日常行政执法活动和工作业务受区城市管理行政执法局领导,接受区城市管理行政执法局组织的各类考核。

城区每个街道(乡镇)基本上都设有城市管理行政执法中队,由区城市管理行政执法局(大队)直接领导。由于各派驻在街道(乡镇)城市管理行政执法队伍的分支机构在办公用房及日常运作经费等问题上严重依赖所在的街道办事处(乡镇政府),有的街道办事处(乡镇政府)觉得派驻执法中队指挥不灵,颇有怨言,有的区城市管理行政执法局(如西湖区、江干区)决定实行区城市管理行政执法中队由区城市管理行政执法局和所在街道(乡镇)共同管理的体制。即日常执法活动由各街道办事处(乡镇政府)负责城管城建的分管领导指挥,日常业务考核及重大执法活动则由区城市管理行政执法局负责。西湖区城市管理行政执法局对派驻在街道(乡镇)城市管理行政执法队伍的分支机构的负责人的任免时事先都征求街道办事处(乡镇政府)的意见。街道办事处(乡镇政府)在办公用房及日常运作经费等问题上给予城市管理行政执法中队更多的支援。这是属地管理和行政执法重心下移相结合的保证,也是执法活动中条块之间的有机结合和相互补充。

三、杭州市城市管理行政执法队伍的人员编制

城市管理行政执法队伍的性质是财政补助全民事业单位,并不具有行政执法主体资格。只是受城市管理行政执法局委托并以其名义作出处罚决定,其法律责任则由城市管理行政执法局承担。

根据国务院法制办公室《关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函〔2001〕145号)和浙江省人民政府《关于在杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案的批复》(浙政函〔2001〕107号)的要求,杭州市城市管理行政执法队伍的执法人员必须是公务员。但在具体落实中,由于杭州市公务员编制总量有限,杭州市城市管理行政执法队伍的人员编制绝大部分都是财政补助性全额事业编制。

根据杭州市市委办发(〔2001〕10号)的规定,杭州市城市管理行政执法队伍核定编制为1600人。2001年9月9日成立时实有1194人,占核定编制的74.63℅。其中行政编制(公务员身份)为150人,事业编制的有1044人,均经过培训、考试、体检等程序,绝大多数执法人员已通过相应的考试,持有《浙江省行政执法证》,拥有从事行政执法活动的资格。

杭州市城市管理行政执法队伍一直试图获取行政编制,并为此付出了长时间的努力,但始终未能如愿。杭州市城市管理行政执法局曾向杭州市政府提出请求,希望市政府尽快明确城市管理行政执法人员依照公务员制度管理的身份,落实城市管理行政执法人员依照公务员制度管理的政策和待遇。详见《关于要求落实城管执法人员依照公务员制度管理待遇的请示》(杭城法〔2004〕106号)。

随着2006年初《公务员法》实施带来的良好契机,再次经过不懈的努力,原浙江省人事厅发文同意杭州市城市管理系统执法机构参照公务员法管理(浙人函〔2008〕125号《浙江省人事厅关于同意杭州市城市管理系统执法机构参照公务员法管理的批复》),杭州市城市管理行政执法队伍终于获准参照公务员管理,获准参照公务员管理的城市管理行政执法队伍包括市支队下属的直属大队和投诉受理指挥中心、市支队派驻各开发区的城市管理行政执法大队、各区城市管理行政执法大队(包括萧山、余杭),还有杭州市行政区域内(除淳安县外)各市县城市管理行政执法大队。

至此,杭州市城市管理行政执法队伍正式参照公务员管理,严格按照公务员的录取、考核、培训、任免等机制进行管理。按照《公务员法》及其相关配套法规政策,核定领导职数和非领导职数,参照机关公务员的管理方法确定相应的职务与级别。

但执法人员身份依然未正式转换为公务员,仍然是财政补助全民事业单位里的事业编制。按参照公务员管理的要求,杭州市城市管理行政执法局对原先的队伍建设规范和行政纪律进行了全面的修订。

2015年2月,浙江省人民政府下发《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》(浙政发〔2015〕4号),提出要深化行政执法体制改革,全面推进综合行政执法。杭州市城市管理行政执法机关的管理体制正面临重大变革的历史契机,但究竟如何变革,正有待相关部门研究决定。