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城管执法程序不能“删繁就简”

阅读次数: 出处: 发布日期:2015-07-14 08:12:31

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台,标志着我国治国理念的重大转变。依法治国首先就要依法行政,依法行政除包含的行政执法内容和对象要合乎法律规定外,行政执法的程序和手段也要合法。前者是行政执法的实体,而后者是行政执法的程序。纵观我国法治发展历程,特别是从城管执法方面看,虽然在实体上有了较大改观,但在程序上,法律规定与具体实践间尚有一定差距。目前出现的城管执法信任度降低、褪色等现象,很大程度源自于执法程序中产生的问题。

点出执法瑕疵 矫正执法惯性

随着依法治国进程的不断深入,城管执法也将随之不断完善规范。依法办事、严格执法已成为广大城管执法人员的指导方针和座右铭,以法律规范各类城管执法活动所取得的效果,也逐渐赢得了广大市民和社会的赞扬和肯定。但由于对依法的观念存在的某些偏差,纵观城管执法实践,在执法程序方面仍可发现许多问题和瑕疵。  

第一,执法程序倒置。所谓程序倒置,指在行政执法时,任意变更法定的执法程序顺序,使执法过程出现无序和违规的状况。

立案倒置。依照法定程序,立案是处理案件的第一步。然而,在执法实践中不查不立先查后立现象时有发生。特别在城管执法一些难以查结的罚款、违法建筑拆除案件上,立了案担心查结不了影响查结率,因而先进行查处,等有结果了再补充立案手续。  

过程与定性倒置。对案件最后的定性处理应是查案过程中前后自然产生的结果,是建立在程序合法、事实充分、证据确凿、应用法律适当、定性准确的基础之上的。而在城管执法实际中,往往是在证据尚不充分时,定性已经形成,而随后的过程是围绕着定性有目的地进行取证,这不仅是变相的有罪推定,也违背了设计法律程序的本意。

时间倒置。违背执法程序中的时间顺序原则,表现为还没批准立案即已调查完毕;没有案件调查终结即已作出处罚决定;没有送达处罚决定书即有罚款票据在手;没有履行处罚事先告知或听证告知即作出处罚决定。 

决定与结果倒置。对案件的处理结果应通过立案、调查、审核作出处理终结,最后就处理的结论告知当事人,并充分听取当事人的陈述、申辩后再作出处罚决定。然而有些案件往往是办案程序还没到位,行政领导即作出了处理意见,最终执法部门只能按照行政领导的意见或命令作出处罚决定,由此也极易引起败诉问题。比如违法建设的强制拆除等。

第二,滥用强制措施。为了便于法律实施和查清有关违法的事实,在法定的执法程序中,往往制定相应的强制措施以保障执法的顺利进行,又由于这些措施可能对相对人的人身安全和财产及权利造成损害,而规定了严格的适用条件以及滥用的责任,然而滥用仍不断发生。比如,对不该拆除的违法建设采取了强制拆除的措施,对不该扣压的物品实施了扣压等。

第三,任意简化或变通执法程序。对执法过程设计的种种法定程序,是为了将执法权力真正纳入到法律轨道,体现了立法者保护人民权利,将人民利益置于至高无上地位的良苦用心,但这种种程序往往在实践中被有意无意地简化或省略了。

有的执法人员在执法时,不愿出示有效证件。有的更是认为只要着了装,就可以代替或免除这一程序,甚至在当事人要求出示有效证件时,有的还居然义正辞严地拒绝了当事人的合法要求。

在询问当事人情况等执法过程中,必须有两个以上执法人员同时进行,而实际中更是无暇注意。至于扣押当事人的钱物不履行手续或仅出具白条也较为普遍,特别是在大规模集中整治时,即说即收现象尤为突出,忽视了法律文书的送达。同时,也为可能存在的挪用、侵占所没收财物留下可乘之机。

一些程序或细节被忽略,常常使执法过程呈现可笑的杂乱,也损害了法律的权威性。在案件查处中,对当事人真实身份调查前后矛盾;随意变更或简化当场处罚程序;任意扩大法定的执法范围;不按自由裁量基准核定,而主观随意决定处罚数额;在对违法建设实施强制拆除前,未履行催告、公告程序等现象时有发生。

文书送达不规范。向当事人送达有关法律文书特别是采取留置送达时,若相对人不接收时,有时执法人员不请两名基层或与查案无关的人员进行现场见证并向当事人宣读后留置现场,造成诉讼时当事人提出其未收到送达的法律文书,造成败诉。

第四,产生问题的原因剖析。城管执法过程中产生的这些问题,从执法机关到执法人员,都存在很多方面的原因和问题。 

思想上对执法程序的重要性认识不足,重实体、轻程序现象依然存在。

随着法律制度的日益健全完善,法律的内容也日益繁多,城管执法人员在工作中虽然注意了实体内容的增加,但对更为复杂的程序内容缺乏足够的理解和认识。部分执法者认为,法律程序的完善应该是使执法过程更加方便容易,一旦发现程序的限制力度在不断加大,对应该掌握的法律内容就会产生抵触情绪。特别是对法定的执法程序中一些看似繁琐的必要细节,误认为法律越来越多,工作也就越来越难干。

工作的繁重、要求的提高,使城管执法人员肩负的压力和责任加大,往往表现出浮躁的心态,希望追求执法捷径。依据长期的行政执法实践所形成的心理定势,只要凭着权威机关的强大压力,就足以保证执法顺利进行。

执法程序仍然缺少有效的规范和监督,除非必要,日常对执法工作的检查往往只注重执法结果而不注重对程序的检查,而有的领导常常直言:我不要过程只要结果。是占道经营就收,讲什么道理?是违法建设就拆,还走那么多程序?久而久之,这些错误的想法和做法就成为工作习惯,一旦由此引发败诉已悔之晚矣。

被管理人法律意识不强,常常因为自己违反了城市管理规定而感到理亏,只要执法人员不过于追究即可,很少有人反过来用法律规定来矫正执法者的过错,这在一定程度上纵容了执法人员违法违规操作态势的蔓延。

规范执法程序 学法懂法用法

调查资料显示,执法程序违法在诉讼案中占有相当的比例,种种问题已经产生了不良后果。法治原则受到了挑战,法律权威受到侵害,一定程度上动摇了公众对法律的信任和依靠;由执法程序漏洞所导致的执法腐败造成了一定的社会影响,也损害了国家行政机关的形象;不良工作习惯的形成,不良执法意识的存在,又可能继续殃及今后的城管执法工作。如何增强法治意识、严格执法程序、提高执法质量,已成为城管执法中不可回避的问题。

第一,增强法律意识,重视法定程序。解决遵守法定执法程序问题,必先从思想认识上入手。从当前实际情况看,相当一部分执法人员特别是一些行政领导干部,对法定的执法程序有片面的理解,他们既承认程序对执法工作的重要,又认为过于繁琐的程序束缚执法手脚,降低了执法的效率和查处的力度,在内心深处对执法程序有抵触,在工作上或规避程序或变更、简化程序内容,甚或对正常的执法过程加以权力干预。其实,查处力度与遵守执法程序并不矛盾,而是相辅相成的。离开法定程序,执法无效;错案发生不但要花费人力物力去纠偏改正,而且执法形象和法律的可信度也会降低。而严格执法程序,虽看似繁琐却是环环相扣,真正做到事实清楚、证据充分、法律适用和自由裁量恰当。执法人员切莫以为当事人没有异议便可以为所欲为,其实每个人都在法律的控制之下,这也是法治的核心。因此,执法人员必须正确认识、充分重视法定的执法程序,熟悉掌握并自觉运用法定的程序来规范自己的执法行为。

第二,严格审核把关,落实执法规范。法定的执法程序是从大局来把握行政执法的过程,其规定的方法、步骤往往是较原则和概括的,与具体执法尚有一定差距。为了将法定的执法程序落到城管执法工作的实处,政府法制部门特别是执法部门内设的法规审核机构,一定要担负起认真把关、严格规范的重任。要依法对城管执法过程的各环节设计出可靠可行、体现法律原则精神的具体规则,并以制度形式加以确定,要求严格执行。法规审核机构要成为执法过程中每一个环节尤其是最后的把关者。对所有涉及法律的事项,依法审核检查。对于特别重大或影响较大的处罚案件,必要时还应由政府法制部门进行审核,真正起到监督规范的作用。对发现的问题要依法审查,绝不能顾及情面,怂恿违法,使审核把关真正起到执法工作的闸门作用。

第三,完善监督机制,实施责任追究。严格执法程序不能仅仅依靠执法机关和执法人员自觉行动,还应注重控制机制的运作,要在省、市已有的执法责任追究办法的基础上,完善、细化适合城管执法实际的、相应的责任追究制度,从根本上分清执法过程中产生的责任问题,各负其责,各司其职,防止推诿。一旦产生差错,即可实施责任追究,迫使城管执法权力在法定范围内按程序运作。对造成不良后果的执法行为,要依据《国家赔偿法》的有关规定行使追偿权力,保证执法者不因各种借口而逃避责任。

第四,强化业务培训,提高人员素质。要采取个人自学、集中组织、定向培训、以案说法、案卷评查、相互交流、以老带新等各种方式,加强对全体执法人员法律法规意识的培养教育和执法业务知识的培训学习,使所有执法者人人学习法、了解法、熟悉法,个个会用法、会执法、不违法,以期整体形成高素质的城管执法队伍。