当前位置: 首页 >> 城管纪实 > > 他山之石

城市治理、城市经营与城市政府管理制度创新

阅读次数: 出处: 发布日期:2010-08-27 10:52:49

城市治理、城市经营与城市政府管理制度创新

南开大学经济学院城市区域经济研究所   郭鸿懋

我国的城市化正在加速发展,城市管理也进入到了新的历史阶段,城市经营就是城市管理的创新模式。本文就城市经营产生的理论渊源、产生背景及这一模式下城市管理急需推进的制度创新做一探讨。

  一、"城市经营"是我国改革开放以来城市管理与治理的一种创新模式

  城市经营,或者说经营城市已经成为我国理论界和城市管理层面使用频率日益增多的一个名词。然而,它究竟是一个什么概念?其内涵与发端是什么?有无科学性和生命力?理论界尚在讨论之中。本文认为城市经营并不是一个时髦的或者转瞬即逝的概念,而是改革开放以来城市管理与治理方面的一项创新模式。

  改革开放以来,我国的政府管理改革,无论是中央政府,还是省、市等地方政府的改革进程,不仅与经济体制的转轨相适应,或者由后者所推动,或者是后者的启动;而且由于实行开放的方针,也必然接受国际政府改革思潮之影响,吸取先进经验,以利于发挥我们的后发优势。

  上个世纪进入最后20年之后,世界各国,无论是发达国家还是发展中的国家,都发生了政府行政管理的改革思潮和"政府再造"的运动,这就是所谓的新公共管理运动。1887年美国伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》开辟了政治与行政分离之先河。公共行政学才得以从政治学中独立出来,产生了公共管理学,各国,主要是工业化国家的行政管理进入了传统公共管理时期。公共管理理论认为政治是法律与政策的制定,行政则是法律与政策的执行,而公共管理就是运用管理的、政治的和法律的理论和程序,执行立法、行政和司法部门的命令,向社会整体和局部提供规制和服务,这与私营部门管理最大的不同是强调公共性(罗森布洛姆)。 1921年马克斯·韦伯出版了他的巨著《经济与社会》把公共管理向前发展了一大步,提出了著名的"官僚制"理论,从管理组织体制及其运作方式上,推动了公共管理理论。韦伯的官僚理论和它的先行者威尔逊的行政学研究,被称为传统公共管理的两大基石,是近代西方国家工业化和城市化过程的产物。韦伯认为官僚制,作为统治权力的一种组织形式,历史上存在着三种模式,最初是传统权力的官僚制,它是受到传统权威关系约束的共同体行为。它在父权家长制里得到典型的表现。其次,是超人权力或者"魅力型的"统治实体。它是"建立在具体的个人不用理性和不用传统阐明理由的权威之上的",最后是现代的、理性的官僚制 。韦伯推崇的是现代的理性的官僚制。它的特点是:1、由法律或行政规则规定的各级行政机构的权力;2、政府内部有一个层级的组织结构,"存在着职务等级和审级的原则",实行机关内部规范化的管理;3、各级政府官员的职务专门化,实行专业培训制度;4、官员执行职务是根据规则进行的,这些规则的知识是一门学问;5、官员实行固定薪金与退休金制度;6、官员的职位由上级任命、实行终身制 。我国有的学者把这些特点概括为:权力集中,层级分明;官员照章办事,循规而行;官员行为标准化,非人格化;运用相对固定的行政程序来实现既定目标。是"一种"被谑为"由天才设计来让白痴操作的体制" 应当说,近一个世纪以来,这种理性的官僚制适应了并推动了工业化国家的发展。然而,随着时间的推移,这种管理模式的各种弊端日益暴露了出来,这主要是:1、由于官僚制实行的是一种严格的等级制,官员的行为都是按照既定的规则和模式进行的,它就极大地限制了政府官员的创新精神,竞争机制很难引入到这种体制中来;2、政府不仅是公共管理的主体,而且是无所不在,政府活动的公平性与公正性越来越受到质疑;3、由于政府组织的专业化,政府的职能迅速分化为许多专门的领域,政府机构日益膨胀,政府公共预算日益庞大,出现高成本、低效率。这样,传统的公共管理、长期推行的官僚体制受到了日益猛烈的抨击,一场深刻而广泛的全球性的行政改革的浪潮掀起。"全世界都在重新思考政府""它的作用应该是什么,它能够做些什么和不能做些什么,以及如何最好的做这些事情" 这就20世纪80年代以来西方的"政府再造""新公共管理运动"。这场运动首先是以英国首相撒切尔夫人上台后在1980年代所采取的一系列改革措施开始的,这包括实行大规模的私有化,将包括石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要的国有企业卖给私人;成立效率工作组,对政府有关项目计划和工作进行效率审计;对地方预算开支实行总量控制;在基础设施建设方面实行公共部门和私营部门的竞标制等等。继而,澳大利亚和新西兰也大刀阔斧的进行行政改革。其中,新西兰废除了几乎所有的公务条例,对核心公共部门进行重组,将价值50亿美元的公有工业私有化,其力度之大举世瞩目。同时,美国、加拿大、荷兰、法国都相继进行了类似的改革 。发轫于20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动,把政府的管理理论大大推进了一步,从而产生了国际学术界提倡的政府治理(governance)理论。美国学者盖伊·彼得斯依据各国政府再造的实践,把政府治理模式概括为四种新的模式,这就是:1、市场式政府。这种模式的基本观点是,"当前有关政府改革的时代思潮是利用市场并接受这样的假定,即私人部门的管理方法……几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理方法。"2.参与式国家。这种模式提倡广大的公众群体,其中既包括广大公共部门的员工,也包括社会每个阶层,被赋予更多的参与决策的权力,以提高政府效率。3、弹性化政府。"是指政府有应变能力,能够有效回应新的挑战。"4、解制型政府。这种模式是指政府内部管理方面,需"解除繁文缛节的限制,使政府的活动更具有创造力、效率及效能",或者是解除内部的人事、预算等法规的限制,以提高公共管理的能力。 四种模式并不是绝对排斥的,而是相互借鉴和相互结合的。这些治理理论与模式之所以说是传统政府管理的推进与发展。主要是:1、政府的角色有了很大的变化,它从单纯的管理者变成为公共事物的服务者,特别是将市场机制引进公共管理之后,就有助于公民在市场中更好地选择所需要的公共服务;2、公共管理的主体发生了变化,由政府单一主体转变为政府和非政府的多元主体。传统的政府管理将公共管理的政策制定、执行与监督全部集中于政府一身,新公共管理则主张政府主要负责公共政策和管理规则的制定和监督执行,而把公共服务的提供和相当一部分公共管理的职能转让给政府以外的非政府组织和社区,从而实现政府的公共政策化和公共管理的社会化;3、由于机制和主体的变化,公共管理目标的实现也发生了变化。效率和公平,在传统的公共管理中由于实行的是一种权力中心制,两者很难兼顾,政治的平等与经济上的公平始终存在矛盾,新公共管理则由于实行服务中心主义,有利于二者的兼顾,这无疑是历史上的一大进步。

  国际上的新公共管理运动不可避免地影响到我国行政管理的改革,20世纪最后20年,也正好是我国改革开放的新时期,经济体制的转轨推动了我国行政管理的改革,开放条件下的经济运行又促使政府管理必须与世界接轨。经济全球化趋势中资源在全世界范围内的优化配置为我国城市政府提出了新课题:一个开放型的城市政府应该如何管理城市?"九五"末期和"十五"初期,我国各个城市,特别是中心城市的政府加速引进国际城市管理的经验,提升城市的竞争力,学习运用市场规则进行城市基础设施建设,着力改善城市环境与形象,1999年大连市率先提出了城市整体经营这种模式,在全国掀起了城市经营的旋风。这就是城市治理新模式--城市经营产生的历史背景。

  "城市经营",中国城市经济学会会长汪道涵同志认为"就是城市政府需要在城市规划、建设和管理等方面引入与市场经济相适应的经营理念,既要学会做一个城市发展的监管者和引路人,又要像经营一个企业那样做一个合格的决策者和经理人。前一个角色是为了使城市的发展尽可能做到规范、有序;后一个角色是为了使政府和社会的能够实现投资良性循环,有发展后劲和可持续性。" 对这样一个概念,理论界存在不同的理解,大体可以归纳为三种(踪家峰2002),其一是侧重城市建设说,即运用市场经济的手段,对构成城市空间与城市功能载体的土地、道路桥梁、广场、街道冠名权等进行营运,得到收益再投入到城市的建设,以城养城, 其二是城市要素优化组合说,即产业、土地、资本、无形资产、城市环境和文化等方面的优化组合与提升。 其三是城市市容环境说,即把建筑在城市土地基础上的城市区域内地下和地上空间范围内的市容环境,作为一种特有的资源去经营。三种见解有相同之处,但侧重不同。本文是主张城市市容环境说的。根据是城市政府作为城市公共物品的提供者,其重要的职能就是建设一个良好的市容环境,即居住环境与投资环境。市容环境既是物质的,又是精神的;既是人文的,又是自然的;既是现实的发展,又是城市文化与历史的积淀。 作为城市经营,首先是指运用市场经济手段,进行城市基础设施的建设与运营,这是塑造一个良好的市容环境所不可缺少的,然而,城市经营作为城市治理的一种模式,其内涵远不止于此,它还包括科(学)技(术)文(化)卫(生)体(育)等公共设施的建设与运营管理,还包括社会治安和城市精神文明建设,而这一切也都有赖于城市经济的发展。城市经营有引进市场经济手段的部分,还有宏观的非市场化的管理部分,而且城市经营的主体也不仅是城市政府一个,而是以城市政府为主的多元主体。由于城市政府是城市公共利益的代表,职能又是提供公共物品和服务,增进公共福利。因而,城市经营目标与企业经营的目标有根本的区别,不是追求企业利润的最大化,而是实现城市功能的最大化,促进城市居民福利的增长。 这样,作为一种新的城市治理模式--城市经营,其包容量是相当广泛的,还需要我们做深入的探讨。

  二 、推行城市经营需要在城市管理方面进行一系列的制度创新

  推行城市经营的治理模式,其本身就是城市政府管理体制改革的过程,近年来全国600多个城市都在根据国家"十五"发展计划和经济体制改革的要求不断地摸索政府管理改革之路,其中城市政府机构的调整、适应入世体制规则和政策的修订、农村行政区划的调整等都已取得重要成果。但从推行城市经营模式来看,这方面还任重而道远,从全国的情况来看,城市政府的管理体制至少在以下八个方面需要健全与创新。

 
  (一)为适应城市经营之需要和实现城市可持续发展的目标,应建立与健全城市规划、建设与管理三足鼎立,相互衔接与制衡的政府管理组织架构。政府部门组织架构必须适应城市政府职能的实现。在我国城市政府的职能主要是经济发展的规划与调控;城市建设与管理;社会文明与安全的治理。与此相适应,城市政府要建立三大系统的管理机构。其中第二个系统涉及到城市硬环境的改善,就需要规划领先,依法建设和运营管理。三个系统也是相互衔接的三个环节,都应建立由市民代表、专家、政府官员组成并由一名市长主持的专业委员会,为立法提供依据,为执行提供指导,以保证城市规划建设和管理的有序进行。现在需要在规划的科学性与权威性、建设的市场化、管理的市场化与社会化等方面继续探索。

  (二)理顺城市各级政府的层次体系,实现各级政府事权财权的统一。我国城市政府在市中心区都实行两级政府三级管理体制,即市政府、区政府两级政府及区政府派出机构--街道委员会的三级管理体制。在郊区实行市、县(区)和乡(镇)三级政府管理体制。作为各级政府,他们的主要职能就是执行本行政管辖区内的公共管理。然而,目前各级政府的事权尚未完全理清,财权也并不匹配。以天津市为例,全市18个区县级政府共辖有91个街道办事处,114个镇政府和96和乡政府(2000年末),他们一方面执行市区县政府下达的管理任务,另一方面也要发展本管辖区内的市政建设,从宏观上调控与管理区属经济、文化事业和福利事业。为此就必须有本级政府的财政收入与支出,建立本级政府财政预算制度,也需要城市内部各级政府的财政转移支付,这都需要从行政、财政、税收等体制上加强建设,实现一级政府、一级事权、一级财权、一级预算和一级监督的规范管理体制。这将有利于推动城市化和城市现代化进程。

 
  (三)大力发展非政府组织、非赢利部门和社会团体,分流政府的部分职能,尽可能地简化政府审批项目。在我国,实行城市经营还不能越过工业化发展和与此相适应的管理行政这一历史阶段。但是,可以发展各种各样的非政府组织,诸如行业协会;各种非赢利的社会团体,诸如各种志愿者组织,特别是自愿组合的生态环保组织;各种非政府的中介服务组织,分担一部分政府管理职能,促进政府管理向服务的转化,政府审批项目的精简也才能成为必然。这是城市经营多元化的客观要求。

 
  (四)加速实施城市土地储备制度和水务系统一管理体制。城市土地是控制在城市政府手中的最大的国有资产,也是城市发展的第一自然资源。水,又是城市可持续发展的命脉。经营城市就必须抓住这两大资源。在土地管理方面的改革,我国不仅已经实现了土地有偿使用,而且在一部分城市中进一步实施了土地储备制度,垄断城市土地使用权转让的一级市场。将城市的存量与增量土地,经过整理、储备、按城市建设规划要求分批的按照市场运作规则进行转让。这一制度将推动土地交易的规范化,进一步完善土地市场;有效地实现土地资源的按照城市发展规划合理配置,实现土地价值,提高土地利用率;增加政府的财政收入,有利于筹集城市建设资金;还将有利于提高政府对土地市场的宏观调控能力并推动廉政建设。目前,这一制度的实施还需要结合新问题深入进行研究和推动。水,在城市中,过去在计划经济体制下,实行的是条与块的部门管理,各自为政,互不衔接,而且政出多门,引水制水不管排水,排水不管治污,治污不管回收利用。结果导致资源浪费,管理成本上升,而象严重缺水的天津这样的超大城市,问题尤为严重。现在全国已有28个省(自治区、直辖市)组建了528个水务局,对水务实施一体化的管理,这是一项很大的改革。城市经营要依据最近颁布的《中华人民共和国水法》推进这项改革。

  (五)城市的公用行业要加速迈向市场化。由于科技的迅速发展和城市管理改革的实施,全世界城市的公用行业都已推向市场。其中,无论是具有自然垄断性质的行业如通讯、电力、供排水、管道燃气、地铁、地上轻轨、公路建设等,都在实行市场化运作。所谓城市经营,或者国外城市治理的市场制政府,其重要内容之一就是这一部分的制度创新,即公共物品市场供给化。要实现这部分行业迈向市场,城市政府必须改变市政公用事业管理观念,增强改革的主动精神,提高这部分公共物品(事实上已转化为准公共物品)的经营效率和效益。要汲取国际上发达国家成熟经验,推行特许经营制度和委托代理制度,实行契约管理和合同管理,实行多元化投资,提供公平竞争的环境。

  (六)从产权研究与明晰入手,建立有效的城市市容管理制度。现代产权经济学指出产权理论是现代制度经济学的主要内容,它提示我们产权制度是体制变革的核心和基础。城市公共物品的效率和制度安排就是它的外部性,这恰恰是产权分析的一个中心。城市中许多公共物品的产权研究至今仍属空白。例如城市道路的产权界定,究竟谁是它的代表,至今模糊不清,而产业理论说明:产权越是模糊,管理就越困难,"搭便车"的现象就越严重。随便在马路上占道摆摊就是典型例子。城市的道路,过去是许多部门都管。由于部门林立,效率极低,市容无法改观,后来,各城市建立"综合执法大队"的一支队伍管理制度,但也是治标不治本,经常处于清理-占用-再清理-再占用的循环之中。如何运用产权理论深入研究这些公共物品的产权归属,建立起相适应的管理机制,研究这些公共物品外部性内部化的途径,可能从深层次上找出城市市容问题之症结,建立起有效的市容管理制度。

  ()加强城市居民委员会和城市郊区的村民管理委员会管理的社区建设,使其成为广大市民参政议政、自治管理的社会基层组织。经营城市不仅是城市政府之职能,也不只是非政府社会组织的职责,也是广大社区居民(村民)共同的职责,他们都是城市经营的主体。居委会、村委会所服务的对象就是城市的社区,它应是城市市民自治的集体。改革开放以来,我国在这方面积累了很多经验,民主进程加速推进。城市的居委会在推进精神文明建设,推行市民的社会保障制度和社会治安管理等方面起了很大的作用,具有自己的管理特色。这也正是城市经营的重要内容,很需要从制度上巩固与发展。

  (八)建立城市政府管理成本决算制度,实行目标管理和科学审计制度,提高城市经营效率。目前我国城市市政府的财政预算制度还是比较健全的。但是,城市政府各部门推行的是经费管理制度、照章支付、实报实销。从理论上说,经费就是政府成本,这种成本不仅取决于公务员的薪金与政府采购需求,更应取决政府职能的设定,技术装备状况和管理目标的规定。要设计出一套规范的政府运营成本项目,通过立法确定,依法实行政府成本预算制度和相关的审计制度,用最少的税收实现最好的公共管理。这是新公共管理区别于传统行政管理的重要标志之一。由于政府公共管理的复杂性,有些部门实行成本管理还有困难,但有条件的部门应立即建立这一制度并逐步推广之,意义极为重大,它将从经济机理上有力地推动我国城市政府管理的改革。