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关于文明执法若干问题的思考

阅读次数: 出处: 发布日期:2010-08-27 10:48:56

 关于文明执法若干问题的思考

行政执法是指国家行政机关依照法定职权和程序贯彻执行法律的专门活动。具体地说,就是指各级行政机关以及依法取得行政权的其他组织依照法律、法规、规章的规定,对行政相对人采取的影响其权利义务,以及对行政相对人行使权利、履行义务进行监督检查的行为。行政执法必须遵循行政法的基本原则,坚持依法行政,同时作为行政管理主要途径之一,又要体现行政管理的规律,必须坚持文明执法。
  一、坚持文明执法的必要性。
  首先,坚持文明执法是建设社会主义政治文明的客观需要。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标。小康社会是物质文明、精神文明和政治文明协调发展的社会。法治文明是社会主义政治文明的重要组成部分,其核心之一就是执法文明。行政机关作为国家权力机关的执行机关,既是法治文明的建设者,又是法治文明建设的领导者。行政机关坚持文明执法不仅可以有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益,又可以促使他们进一步增强法治文明意识,加快社会主义政治文明建设。
  其次,坚持文明执法是三个代表重要思想的具体体现。三个代表重要思想是马克思主义光辉灿烂的新篇章,是立党之本、执政之基、力量之源。,说到底就是人民群众的支持和拥护,本质就是立党为本、执政为民。行政执法必须遵照三个代表重要思想的要求,依法运用手中权力,坚持把最广大人民群众的根本利益作为执法的出发点和落脚点。行政执法与老百姓的利益是最直接、最密切,只有依法行政、文明执法才能更好地代表先进生产力的发展要求,代表先进文化的前进方向,真正使三个代表重要思想落到实处。
  再次,坚持文明执法是行政管理的本质要求。行政执法始终没有脱离国家行政权行使的范畴,其调节的法律关系主要是人民内部矛盾,而不像司法特别是刑事司法那样常常解决一些敌我矛盾,采取国家暴力手段。行政执法能从维护社会法律秩序出发,处理人民内部矛盾一般只能采取批评、教育、行政处分、行政处罚的措施。这些措施更需要文明,而非暴力的手段,更需要给予行政相对人以人性化措施和人文关怀。
  最后,坚持文明执法是人民群众的强烈愿望。在日新月异、充满生机和活力的时代面前,人民群众对行政机关的总体评价是满意的。但与此同时,确实有不少群众对当前行政执法中暴露出来的诸如态度恶劣、方法粗暴、滥用职权等行为深恶痛绝,以致对一些行政执法工作抵触情绪较大,甚至反对某些场合的行政执法。事实上,人民群众并不是反对某些场合的行政执法,只是反对这种不文明的执法形式。他们迫切希望行政机关能改变这种执法,正确运用好人民赋予的权力。
  二、全面把握文明执法的内涵。
  文明是人类追求的永恒主题。文明一词在我国古籍中最初见于《周易.乾卦.文言》中天下文明。唐人张颖达疏:有文章而光明也,表达了文明总是与文雅、光明相联系的观点。文明执未能,广义上讲就是执法文明,是执法依据、执法过程、执法结果三者文明的统一。执法依据的文明主要是指行政机关的职权是法定的,依据的法律充分体现了人民群众的意志,是良法。执法过程的文明主要是指执法过程的程序性和规范性,具体说就是用体现全社会普遍遵守的准则和理念的行为和手段依法行政、有别于粗暴、野蛮。这些准则符合全社会多数人认可的惯例、传统和公共意志,这些理念符合法律的意图和精神,以及公平正义等法律理性。执法结果的文明主要是指行政执法结果维护了法律的公平正义,并符合社会的价值取向。一般认为,文明执法就是指执法过程的文明,并特指具体行政行为,这也上本文探讨的重点。
  全面把握文明执法的内涵,坚持文明执法,必须消除对文明执法的错误理解:一是把文明执法与严格执法对立起来。正如文明执法的提出是针对不文明现象,严格执法也是针对行政执法程中有法不依、有案不办或乱办人情案失于宽泛等现象提出来,本质上还是强调依法行政。严格的就是法律,不可能存在法律规定之上所谓的要求,否则就是,就是不依法行政。严格执法本身就包含着文明执法,因为完全按照法律要求去执法,一般情况下不存在不文明的执法;如果有,只能说所依之法非良法,必须修正。同样文明执法本身也要求严格执法,很难理解文明执法可以不依照法律规定执行,如果有,只能说这种行为脱离了执法范畴。严格执法与文明执法只是针对行政执法不良表象的强调。强调严格执法并非不要文明执法,可以不择手段打击违法行为,强调文明执法下不是不要严格执法,可以置法律于不顾。在依法的前提下,两者是完全可以统一的,根本目的都是依法行政。
  二是把文明执法表面化、庸俗化。有些同志以为,文明执法就是遇到违法行为人敬敬礼、教育教育、警告一下,不实行其他处罚,不采取行政强制措施。甚至有同志举例说,为了文明执法,遇到无证商贩要敬礼先得有一名队员拉住,另一名队员敬礼,以防止向逃跑当事人的背影敬礼,以此嘲讽文明执法。这是典型地将文明执法表面化、庸俗化。文明执法固然要求执法者采取敬礼等文明举止以示对当事人的尊重,但决不是不分场合,不分时机地追求表面行为。文明执法固然要求执法者对当事人加强教育,减少处罚,但决不是不辨违法行为的情节和危害程度,只能教育、警告,而不进一步采取其他的惩戒或强制性措施。还有的同志认为文明执法就是不能与当事人产生冲突和对抗,以致于不敢采取暂扣物品等行政强制措施,以免被人认为不文明。其实,行政强制措施本来就是行政主体为实现行政职能而采取强力方法的行政行为,是手段而非行政结果。不采取强力来对抗当事人的不文明、不配合,行政强制措施就根本无法实施,行政执法就根本无法进行。只有程序合法,行为得当,这种行为上的冲突并不违背文明执法的本意。
  三是认为文明执法不符合行政执法工作实际。有些同志认为文明执法必须要有良好的执法环境,行政执法的相对人大多是普通群众,甚至是社会底层群众、弱势群体,对他们实行文明执法无异于对牛弹琴。这种观点粗看起来也有一定的道理,但忽视了行政执法是不平等主体之间的行政活动,具有单方面性,行政执法主体始终处于主动地位。没有行政主体的文明执法,就不可能要求行政相对人的文明举止,何况行政相对人法律意识淡薄,执法环境差并不能成为不文明执法的借口。相反正是由于公民法律意识淡薄、执法环境欠缺,更需要靠公正、文明的执法行为来感化和转变。执法主体不仅仅是良好执法环境的受益者,更应成为创造良好执法环境的积极实施者。在现阶段文明执法可能会遭遇一些尴尬,付出一些成本,这都是正常现象,是推动整个社会法治文明必须付出的代价。如果以恶制恶,以不文明行为对付不文明行为,就可能形成因果关系的恶性循环。
  三、影响文明执法的因素:
  当前行政执法的不文明现象主要表现为行政执法过程中执法人员行为粗暴、态度蛮横、形象欠佳;执法方式简单,缺少人文怀;执法程序随意有暇疵,不依程序规定执法;滥用职权或行政不作为;法律适用不合理,随意性大等等。这些现象的产生有许多原因,并成为文明执法的制约因素,主要有:
  1、行政法律体系的缺陷。行政执法是以国家名义运用法律行使行政职权的活动。有法可依是行政执法的前提。对行政执法而言,行政法律体系不完善主要表现在:一是部分行政主体的职权还不够充分,责、权不对等,致使一些行政主体不得不越权,甚至滥用职权,以保证其行政活动的继续和有效;二是行政职责的划分不确定,同一违法行为几个行政主体都可以执法又都可以推诿,使得行政执法出现真空;三是一些法律规范过于笼统,可操作性不强。这既为行政主体提供了更多的自由裁量权,又为不文明执法提供了空间;四是行政执法部门利益化,一些行政主体借行政执法名义谋取部门利益,损害老百姓利益。
  2、行政执法理念的偏差。行政执法的实质是统治阶级通过国家行政机关的活动,将法的要求转化为社会现实,形成法律秩序,因而行政主体与相对人之间具有不平等性。这种特性使得不少行政主体在执法上出现偏差。一是自然而然凌驾于公民、法人和其他组织之上,只求权利不尽义务,要求行政相对人履行义务多,自己尽职尽守少。二是一些行政主体只讲管理,不谈服务,始终以管理者自居,很少有为民着想的服务意识。三是不少行政主体疏于事前监管而重于事后处罚,形成了执法就是处罚,处罚就是罚款的固定思维模式,以罚代管。四是注重行政执法的单方面性,而忽视行政规范的宣传教育和反馈,常常不教而诛,缺乏相互的沟通和交流。
  3、执法环境的制约。法治社会是建立在全民对法律的敬畏和信仰的基础上的,依法行政、文明执法需要良好的执法环境,随着依法治国基本方略的不断推进,人民群众法律意识的不断提高,当前行政执法的环境有了很大改观,但仍然有许多不足。一是行政主体的执法保障不够,财力保障尚有较大差距,一些行政主体不得不靠罚款或变相谋利来保证权力的运转。二是行政相对人的法律意识淡薄。一些行政规范禁止的行为,在不少行政相对人看来不算违行为,被课以行政处罚难以理解,有时不仅不支持行政执法,反而扰乱正常执法工作。三是司法保障还不够有力,司法机关行使有限的司法审查权和执行权。一方面使得行政相对人缺少有效的行政救济,另一方面也使行政主体作出的行政行为得不到及时保障,大大降低了行政效率,从而使行政相对人轻视行政执法。
  4、行政执法人员自身素质的局限。行政执法是由行政主体的工作人员来实施的,执法人员的自身素质的好坏,直接影响文明执法。当前行政执法人员自身素质的主要不足有:一是群众意识和服务意识不强,摆不正自己的位置,特权意识和官本位思想严重;二是法治意识淡薄,依法行政意识较弱,严格按规定程序和规定办案、办事执行不力,随意性大;三是行为修养和自控能力差,处于优势时不能以对等的人格对待行政相对人,受到委屈或劣势时则一味强调自己也具有普通公民的权力,有时行为情绪失控,影响自身形象;四是执法艺术和执法水平不高,不讲究方法和技巧,一味蛮干,激发矛盾和冲突。
  5、监督考核机制的欠缺。目前,我国还没有一部完整的系统的行政执法监督法,对行政执法的监督散见于宪法、组织法以及其他有关法律、法规之中。行政执法监督虽然有党的监督、国家监督(包括权力监督、司法监督和行政监督)和群众监督等途径,但这些监督除有限的司法监督外,尚未形成制度化,缺少可操作性,对执法人员行政考核机制尚未形成,缘由不文明执法造成的法律责任追究制尚不完善。这些都有影响了文明执法的进一步推进。
  四、增强行政主体文明执法的自觉性。
  文明执法是行政执法的基本原则,也是十分有效的重要法宝。必须努力消除制约文明执法的因素,特别是行政主体在行政执法实践中,坚持依法行政、文明执法,必须转变观念,提高认识,加强修养,增强文明执法的自觉性。
  1、坚持把群众满意作为行政执法的第一标准。行政执法最终的目标是为社会创造一个良好的法律秩序,以推动政治、经济、文化全面协调发展。群众满意是行政执法的最高标准,体现了社会主义法的本质要求。行政执法主体应当把群众是否满意作为一切工作的出发点和落脚点。要充分吸取并尊重群众的意愿,经常换位思考,从群众的角度审视行政执法的重点和难点,切实为群众排忧解难。要积极与群众沟通,创建好服务热线和网站等沟通平台,增强行政执法的透明度,让群众了解行政法规,理解行政执法。当不同群众利益发生矛盾时,要认真分析,综合平衡,让绝大多数群众满意。
  2、牢固树立执法就是服务的理念。行政执法的一切权力来自于人民群众,为人民群众执法,本质上就是为群众服务。要在思想上亲近群众,行政执法人员与当事人之间被管的差异并不否定两者人格尊严的对等。尤其要正确认识外来人口,改变把他们作为下贱草民的扭曲心态。要改变以往处罚式执法模式,跳出执法就是处罚,处罚就是罚款的怪圈,实施教育为主,处罚为辅的执法模式。改变以往不教而诛的做法,牢固树立教育也是执法的观念,把执法工作的重心前置,加强行政规范的宣传教育,特别是在纠正违法行为实施处罚之前要依法对违法者进行教育,使其由被动接受处罚变为主动约束自己的行为,并从内心深处信仰法律。要积极实施亲民执法,对初次违犯,经教育改正并没有造成严重社会危害的可以不予处罚。对确需给予处罚的违法者特别是社会弱势群众也应给予可能的人文关怀,采取一些人性化措施,方便其接受处罚,改正错误。
  3、增强程序意识,严格按程序执法。轻程序、重实体是我国行政执法当中普遍存在的一个弊端。正如没有铁轨就没有飞驰的列车一样,没有程序的正义就没有实体的正义。程序合法是依法行政、文明执法的一个重要环节。以往执法当中,常有执法人员以怕麻烦、怕影响行政效率或以为行政相对人法律知识不多、不太懂程序而任意简化法定程序的现象。这恰恰是执法不当、不文明执法的重要原因。为此要十分重视程序合法,特别是行政处罚的程序合法问题。行政处罚是一种要式行为,现行《行政处罚法》的最大贡献在于确立了行政程序公正性原则,必须严格按照规定的步骤、顺序、方式、时间实施处罚。要认真执行告知程序。在作出行政处罚前,要告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的申辩、陈述及申请救济的权利。对处较大数额罚款等处罚时,还应告知当事人听证的权利。
  4、切实加强行政执法人员的行为修养。加强行政执法人员的行为修养,树立良好的执法形象是文明执法的一个重要内容。要教育行政执法队员运用优美语言文明执法。行政执法队员在行政执法中对前来办事的群众要热情主动,礼貌得体。在处理违法行为中,要清楚明确地告知当事人违法行为的事实和依据,耐心对当事人进行说服教育,认真听取当事人的申辩。要注意仪容的整洁,古人云:君子不重则不威。行政执法人员执勤时必须保持举止端正,精神振作,姿态良好。依法暂扣、罚没物品时,也必须轻拿轻放,不得动作粗鲁,损坏物品。要特别强化行政执法人员的言行自控能力。对执法过程中当事人的不文明行为,如谩骂、打人等,行政执法人员要努力控制情绪,冷静处置,做到骂不还口,打不还手。当人身安全受到威胁时,也要以控制不受侵害为度,不能加害于当事人。
  5、加强教育,强化监督。要加强行政执法人员的廉政教育和思想品质教育,教育他们正确对待权力和金钱,筑牢拒腐防变的思想防线,树立干净干事的形象。认真执行回避制度、轮岗制度、罚缴分离制度等规章制度。从制度上保证公正公平执法。要加强内部监督,建立健全行政执法队伍的督查制度,及时查找自身存在的问题,敢于揭丑,不能护短,及时纠正执法中暴露出来的不良现象,确保执法到位、服务到位。要自觉接受各级人大的权力监督、上级行政部门的行政层级监督、司法监督和广大人民群众的监督。对反映的不文明行为要认真查处,对严重违纪的要清除出队伍,确保行政执法队伍的纯洁。