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许昌日报:一次全新的城市管理变革

阅读次数: 出处: 发布日期:2017-06-30 15:27:22

许昌日报记者 胡晨 通讯员 于溢斐 郭高尚

核心提示

2017年6月22日,一个值得铭记的日子。这一天,许昌市城市综合执法局正式成立,标志着我市城市管理和综合执法工作全面启动,一次全新的城市管理变革就此开启。

市城市综合执法局的成立,是我市全面深入推进中央、河南省城市执法体制改革改进城市管理工作的重要举措,有助于解决我市城市管理和执法中存在的职责不清、职能交叉、执法缺位、部门合力不够等突出问题,系统理顺全市城市管理和执法体制机制,构建责权明晰、运转顺畅的城市管理综合执法运行体系。

授牌后,市城管局将加挂市城市综合执法局的牌子,作为全市城市管理和综合执法工作的主管部门。“挂牌只是体制改革的其中一步。”市城管局局长刘静表示,在下一阶段,他们将按照市里的改革部署,加快角色转变,重新定位自身职能,创新工作理念,学习先进经验,细化工作标准,建立协调联动机制,妥善应对和处理城市管理综合执法过程中出现的新矛盾和新问题,实现城市管理和综合执法工作的无缝衔接,力争以过硬的工作业绩来检验改革工作成效。

A权责失衡 倒逼改革步伐

城管执法既涉及公民权利保障、公共秩序稳定,又关系到城市发展和政府公信力。怎样找到二者之间的平衡点,历来都是地方政府法治领域中最典型、最重要的问题之一,也是“令城市管理者最头疼的问题”。

20世纪80年代,城市建设主管部门开始对城市市容进行管理。1991年,建设部设立城建监察办公室,将城管队伍统称为城建市容监察队。1997年,国务院法制办推动实施相对集中行政处罚权试点工作后,批准各地城管部门实行属地管理。此举使得建设部权力和影响力相应削弱,导致出现了全国城管部门无统一主管单位的情形。

除管理体制不顺外,我国城市管理执法工作还存在职责边界不清、法律法规不健全等问题。从住建部对全国100个城市城管执法范围的统计来看,有99个城市有市政公用、园林绿化、城市规划、无照经营等执法职能,97个城市有建筑施工噪声、扬尘污染、餐饮油烟污染等环保执法职能……这就表明,各个城市城管执法事项范围不尽相同,确而不定。

在城管执法权行使上,按照《行政处罚法》规定,城管行使的是行政处罚权,并未包括行政监督检查权。而城管机构的行政处罚权往往以监督检查权为前提,如果监督检察权不属于城管执法机构而属于拥有审批权的机关,那城管执法机构查处案件之责就难以实现。另一方面,城管机构在执法过程中时常需要运用查封、扣押等行政强制措施,但法律和规定只赋予了其行政处罚权,没有包含行政强制措施权。如果没有《行政强制法》第17条的补充条款,采取强制措施的行为则是违法行为。

如今,城管部门成了地方政府的“垃圾桶”和“橡皮袋”。如何更好地管好城市,确保执法效果不打折扣?全国自上而下的城管执法体制改革迫在眉睫、势在必行。

B试点先行 探索改革路径

改革开放以来,我国城镇化快速发展,城市规模不断扩大,建设水平逐步提高,保障城市健康运行的任务日益繁重,加强和改善城市管理的需求日益迫切,城市管理工作的地位和作用日益突出。

为进一步理顺城市管理体制机制,2015年年底,国务院下发了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,在全国范围内启动了城市管理执法体制改革。2016年年底,省委、省政府下发了《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,并将我市确定为全省5个改革试点之一。

深入推进城市管理执法体制改革工作是党中央、国务院着眼于实现城市治理体系和治理能力现代化,提升城市管理服务水平,建设现代化城市作出的重要战略部署。我市作为全省推进城市执法体制改革试点城市之一,市委、市政府高度重视,先后组织城管、编办、公安等部门赴徐州、南通、临沂等地学习考察,借鉴外地经验。市政府分管副市长多次组织相关部门研究讨论,在与有关部门积极沟通对接的基础上,由市城管局联合市编办牵头起草了《许昌市推进城市管理执法体制改革实施方案》(讨论稿)。

5月18日、19日,市政府第121次常务会议、市委全面深化改革领导小组第十次会议先后审议通过了《许昌市推进城市管理执法体制改革实施方案》。方案表明,我市将以推进城市管理现代化为目标,以理顺体制机制为途径,构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制,推动城市管理走向城市治理,促进城市高效有序运行,提升城市环境质量,实现城市让生活更美好。

开弓没有回头箭。会后,市城管、编办、人社、财政、住建、规划等部门迅速行动、争分夺秒,城市管理执法体制改革工作进入“施工高峰期”。

C划分职责 创出许昌模式

改革贵在行动,重在落实。此次城市管理执法体制改革最大的亮点是职责划分更加清晰,主要包括相关管理职责和相关执法职责的划转。

在相关管理职责划转上,将原来由住建部门承担的园林绿化管理方面的全部职责划入城市管理部门。鉴于我市实际,关于市政公用设施运行管理方面的职责,此次暂不划转,待时机成熟后再行划转。

在相关执法职责划转上,我市按照中央和省委文件要求,本着“统筹兼顾、分步实施”的原则,实行分期有序推行城市管理综合执法。具体而言,就是到2017年9月底,实现住房城乡建设领域、环境保护管理方面、工商管理方面、食品药品监管方面行政处罚权的集中行使。

结合我市实际,鉴于交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等行政处罚权,环境保护管理方面燃放烟花爆竹污染的行政处罚权,水务管理方面向城市河道倾倒垃圾等行政处罚权,食品药品监管方面违法回收贩卖药品的行政处罚权体制顺畅、运行良好,此次暂不划转,待条件成熟后适时划转。

为确保行政处罚权集中行使后城市管理和执法的效果,我市将明确城市管理综合执法部门与规划、建设及其他主管部门的职责。规划、建设及其他主管部门要履行好管理职责,履行好专业技术强的违法违规行为认定、规划核实、专业技术鉴定等职责。城市管理综合执法部门要提前介入,全程参与有关项目的规划联审、验线、验收等,做好巡查、监督和问题发现以及查处落实,行使具体行政处罚权及相应的行政强制权;同时,还将建立部门信息互通、资源共享、协调联动机制。

D建立机构 理顺管理体制

划转了相关管理职责和执法职责后,如何理顺管理体制机制成为此次改革工作的重中之重。

在市级层面,我市将成立市长任主任的许昌市城市管理委员会,作为市政府城市管理工作的高位指挥协调机构。市城市管理委员会下设办公室,办公室设在市城市管理局(市城市综合执法局),负责市城管委日常工作。建立市城市管理联席会议制度,每月召开一次工作例会,研究解决城市管理的具体事宜和难点问题;每季度召开一次工作推进会,总结城市管理工作,通报考核排名情况,部署下步工作。建立健全城市管理工作考核评价监督问责机制,由市城市管理委员会牵头对各县(市、区)和市直有关部门城市管理工作进行综合考评、排名奖惩。各县(市、区)政府(管委会)也要设立相应的城市管理委员会,负责本辖区城市管理工作的组织领导、统筹协调和监督管理。

原属市住建局的市城建监察支队、市规划局的市规划监察支队、市城管局的市城管监察支队将整体划转后成立许昌市城市管理综合执法支队,负责全市城市管理综合执法的统筹协调、组织调度和监督考核,负责市级承担的城市管理综合执法事项、跨区域及重大复杂违法违规案件的查纠。市城市管理综合执法支队在涉及规划、住建领域的执法中,接受市住建局、市规划局的业务指导。此外,市园林绿化管理处由市住建局所属事业单位调整为市城管局(市城市综合执法局)所属事业单位后,主要承担市管区域内园林绿化管理养护工作,负责对全市园林绿化管理工作的行业指导和监督考核。到9月底,全市可实现住房城乡建设领域全部行政处罚权的集中行使。

挂牌后,市城管局将加挂市城市综合执法局牌子。与此同时,建安区、魏都区、禹州市、长葛市、襄城县、鄢陵县也正在制订改革方案,不断加快城市管理机构综合设置工作,力争早日完成区(市)级部门之间城市管理和执法职能划转以及机构、人员、编制调整。

E强化保障 落实改革举措

强化保障是推动改革举措落地生根的前提。

为此,我市将强化立法保障,围绕《许昌市城市市容与环境卫生管理条例》,根据城市发展需要,及时制定修订城市管理和城市管理综合执法等方面的法律法规和技术规范。

在强化执法保障方面,要建立城市管理综合执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案件通报、案件移交等制度,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

在强化协调保障方面,要科学界定城市管理综合执法部门与规划、建设以及环境保护、工商管理、交通管理、食品药品监管等部门职责,厘清城市管理和综合执法边界。

在经费保障上,要将城市管理和综合执法经费列入同级财政预算,加大对城市管理综合执法人员、装备等方面的资金投入力度,落实城市管理综合执法人员职务晋升、干部交流等制度,调动执法人员工作积极性。

在人员保障上,要统筹解决执法人员身份编制问题,具备条件的应当使用行政编制。按照国家出台的统一标准,到2017年9月底前,要实现城市管理综合执法人员制式服装和标志标识的统一。

管理是手段,服务是目的,服务好城市发展、让城市更宜居更美好,是城市管理工作的出发点和落脚点。“下一步,我们将紧紧围绕全市中心工作,以‘五城联创’工作为载体,以解决市民群众关注的难点问题为突破口,着力打造新亮点,深入推进城市管理的精细化、科学化、规范化、常态化,开创城市管理工作新局面。”刘静表示。

■记者手记:

管理更加规范 城市更加美好

胡晨

2017年6月22日起,市城管局多了一块牌子——许昌市城市综合执法局。我市成为继开封市之后全省第二个成立综合执法局的地级市,城管执法体制改革工作走在全省前列。

一个城市的秩序,需要一群城市管理者默默无闻地奉献。然而,我国很多城市城管执法机构却存在管理体制不顺、职责边界不清等问题,在一定程度上制约了城市的健康发展和新型城镇化的顺利推进。因此,从顶层设计的高度厘清城市管理工作的体制机制,框定城管部门的职责权限,加强城管执法队伍规范化,就显得十分迫切而紧要。

2015年12月30日,中央层面首次对城市管理执法工作作出专项部署,正式发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,解决了城市管理工作中诸多久悬不决的问题。

城市管理工作是许昌市的一张名片,我们要通过这次改革,将城市管理工作在原有基础上做得更好,将许昌城管这张名片擦得更亮。笔者认为,在下一步的工作中,要积极整合管理职能,大力推行执法重心下移,按照属地管理、权责一致的原则,推动执法事项属地化管理,更好地解决“管得着的看不见,看得见的管不着”的问题。要不断优化执法力量,从强化队伍建设、严格队伍管理两个方面入手,严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度,统筹解决好执法人员身份编制问题,通过优化调整城市管理综合执法部门权责清单,向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制,强化行政指导、行政奖励等非强制行政手段的运用,实现执法效果与社会效果的有机统一。要创新治理方式,吸引社会力量和社会资本参与城市管理,推进市政基础设施、市政公用事业等建设运营市场化,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,构筑起全社会共同治理的网络体系。

城市管理工作只有起点,没有终点。期待许昌的城市管理工作积累出更多宝贵经验!